II SAB/Rz 120/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o zasądzenie kwoty pieniężnej lub grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej na rzecz strony skarżącej A. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia (...) listopada 2020 r. A ( dalej: "strona skarżąca") złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [....]. Skarżący z dnia (...) września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji nt. adresu elektronicznej skrzynki podawczej ( ePUAP) Szkoły. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że w dniu 23 września 2020 r. zwróciła się do Dyrektora Szkoły o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyżej opisanego żądania, a wobec braku odpowiedzi w dniu (...) października 2020 r. skierowała ponaglenie. Podniosła, że do dnia wniesienia skargi odpowiedzi nie otrzymała. Wobec powyższego zarzuciła Dyrektorowi Szkoły naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") poprzez nie udostępnienie żądanej informacji w przewidzianym ustawą terminie. Na tej podstawie wniosła o: 1) Zobowiązanie Dyrektora Szkoły do rozpoznania wniosku z dnia (...) września 2020 r. 1) Stwierdzenie, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności. 2) Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od Dyrektora Szkoły kwoty pieniężnej celem pokrycia wydatków związanych z prowadzeniem sporu sądowoadministracyjnego i wsparcia działalności statutowej strony skarżącej, lub wymierzenia grzywny w wysokości przewidzianej przepisami prawa. 3) Zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły wskazał, że nie dysponuje korespondencją, na jaką w skardze powołuje się strona skarżąca. W związku z powyższym jako dzień złożenia wniosku potraktował dzień złożenia skargi i w dniu (...) listopada 2020 r., pismem skierowanym do strony skarżącej udzielił odpowiedzi, że Szkoła nie posiada skrzynki podawczej ePUAP. Na wezwanie Sądu strona skarżąca nadesłała wydruk z mailowej skrzynki pocztowej potwierdzający wysłanie zarówno wniosku z dnia (...) września 2020 r. jak również ponaglenia z dnia (...) października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.’’). Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie było sporu co do tego, że żądanie dotyczy informacji publicznych, a organem do którego je skierowano jest podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne, reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego i będący w posiadaniu żądanych informacji ( art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p.). Jak wynika ze statutu szkoły zamieszczonego na stronie internetowej szkoły jest to placówka publiczna, której organem prowadzącym jest Gmina Miasta zaś podmiotem kierującym działalnością szkoły oraz reprezentującym ją na zewnątrz jest Dyrektor Szkoły ( art. 68 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe Dz.U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.; dalej: "P.o."). Ponadto jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12 dyrektor szkoły publicznej jest także organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów. Stąd nie znajduje zastosowania wobec tego organu art. 17 ust. 2 u.d.i.p. ( orzeczenie wielokrotnie powoływane w innych wyrokach np: II SAB/Go 39/18, IV SAB/Po 49/20, IV SA/Gl 194/16, II SAB/Ld 102/14). Nie budziło również wątpliwości, że skierowane żądanie udostępnienia informacji o korzystaniu przez Szkołę ze skrzynki ePUAP stanowi informację o zasadach funkcjonowania podmiotu publicznego, a w związku z tym podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Spór natomiast sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie czy Dyrektor Szkoły pozostawał w bezczynności. Dyrektor Szkoły twierdzi, że nie otrzymał wniosku ani ponaglenia, podczas gdy z nadesłanych przez stronę skarżącą dokumentów wynika, że pisma te zostały skierowane drogą elektroniczną na podany na stronie internetowej szkoły adres. Wnioskiem z dnia (...) września 2020 r. strona skarżąca zwróciła się o przesłanie wiadomością e mail informacji nt. adresu skrzynki podawczej ( ePUAP). Jedocześnie na wypadek, gdyby Szkoła nie posiadała skrzynki podawczej ePUAP, na podstawie art. 63 Konstytucji RP oraz przepisów Działu VIII K.p.a. wniosła o podjęcie działań mających na celu utworzenie skrzynki podawczej ePUAP, wskazując, że szkoły i placówki publiczne, będące jednostkami budżetowymi bądź samorządowymi zakładami budżetowymi, mają obowiązek posiadać elektroniczną skrzynką podawczą ( ePUAP) co wynika wprost z art. 16 ust. 1a w zw. z 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne ( Dz.U. z 2020 r., poz. 346), wyrażając gotowość w ewentualnej pomocy przy zakładaniu skrzynki. W sytuacji natomiast gdy Szkoła posiada elektroniczną skrzynkę podawczą, a nie publikuje jej adresu na swojej stronie internetowej i w Biuletynie Informacji Publicznej, o czytelne wskazanie adresu na stronie internetowej ( najlepiej w zakładce "Kontakt"/"Dane adresowe") tak, by osoby zainteresowane wysłaniem do Szkoły pisma drogą elektroniczną nie były zmuszone do poszukiwań adresu. W ponagleniu z dnia (...) października 2020 r. wskazała, że w razie nieudzielania odpowiedzi na wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej, wystąpi na drogę sądowoadministracyjną, nadmieniając przy tym, że zgodnie z u.d.i.p. informacja publiczna powinna być udostępniona niezwłocznie, nie później niż w ciągu 14 dni, od dnia złożenia wniosku. W tym miejscu Sąd zaznacza, że przedmiotem rozpoznania jest bezczynność w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej. W istocie, zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej, zgodnie z art. 13 u.d.i.p.: 1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w dniu (...) września 2020 r. Termin udostępnienia żądanej informacji upływał w dniu 7 października 2020 r. Bezspornym jest, że w tym terminie informacji nie udostępniono. Informacja została udzielona dopiero w odpowiedzi na skierowaną do Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły – pismem z dnia (...) listopada 2020 r. Opóźnienia organu w tym zakresie nie może usprawiedliwiać brak informacji o poczcie na skrzynce elektronicznej. Z przesłanych przez stronę skarżącą dokumentów wynika, że poczta została przez nią wygenerowana, a także, że otrzymała informację zwrotną z serwera adresata o dostarczeniu poczty. Na stronie internetowej szkoły w zakładce kontakt został wskazany adres do korespondencji tradycyjnej oraz adres e mailowy: [....] Podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 ). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym (Dz.U. z 2018 r., poz. 180) wynika, że przesyłki skierowane na adres poczty elektronicznej podmiotu publicznego traktuje się jako przesyłki złożone w trybie niewymagającym potwierdzenia wniesienia podania. W orzecznictwie podkreśla się, że jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15). Wadliwe działanie systemu komputerowego skutkujące błędnym zakwalifikowaniem wiadomości zawierającej wniosek skarżącego jako "SPAM", nie usprawiedliwia organu. Do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiająca do "skrzynki SPAM" (czy przekierowana automatycznie na inne konto). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1876/15). Zatem próba usprawiedliwienia przez organ zwłoki w udzieleniu odpowiedzi na wniosek nie może niweczyć zarzutu bezczynności. Sąd stwierdza, że bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 48/18 i z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 125/18). Z dokumentów sprawy wynika, że bezczynność Dyrektora Szkoły nie była nacechowana złą wolą organu, lecz nieprawidłowym funkcjonowaniem skrzynki pocztowej, na skutek czego organ pozostawał w nieświadomości adresowanego do niego żądania, które ja wskazano nie usprawiedliwia stanu bezczynności ale nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Z uwagi na to, że przed rozpoznaniem skargi Dyrektor Szkoły udzielił odpowiedzi, w której wskazał, że Szkoła nie posiada skrzynki podawczej ( ePUAP) orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania stało się zbędne. W komentarzu do art. 149 p.p.s.a. pod redakcją B. Dautera ( e komentarz Wolters Kluwer) wskazano, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymieniony przepis przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia według komentatorów ma miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. W świetle powyższego właściwą formą załatwienia sprawy jest w takich okolicznościach stwierdzenie bezczynności, bez zobowiązywania organu do działania w zakresie, w którym zarzucono mu bezczynność. Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak już zaznaczono z okoliczności sprawy wynika, że bezczynność organu nie była jego zamierzonym zachowaniem, a wynikała z nieprawidłowej obsługi elektronicznej skrzynki. Dyrektor Szkoły nie kwestionował istnienia po jego stronie obowiązku udzielenia informacji i bezpośrednio po powzięciu informacji o skierowanym żądaniu udzielił odpowiedzi. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę w przedmiocie żądania zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej lub grzywny. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.