II SAB/Rz 109/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 zł/ słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P. M. (dalej: Skarżący") wniósł skargę na bezczynności Dyrektora Szkoły Podstawowej (dalej: "Szkoła", "Dyrektor") i zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 695 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), przez nieudzielenie informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 4 października 2020 r. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dopuścił się bezczynności, 2) stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, z powodu prawdopodobnej próby ukrycia kwot dofinansowania do wczasów zagranicznych, 3) zobowiązanie do udostępnienia brakujących informacji według w/w punktów, 4) zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że nie uzyskał wnioskowanych informacji. W piśmie przewodnim Dyrektor potwierdził przesłanie jedynie regulaminu, tabeli dopłat i planów wydatków. Natomiast nie udostępnił protokołów z posiedzeń komisji socjalnej działającej przy Szkole, lub jeżeli komisja nie działa, innych dokumentów dotyczących sposobu podziału zakładowego funduszu socjalnego podpisanych przez przedstawicieli związków zawodowych lub załogi. Brak jest też takich załączników. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dyrektor zrelacjonował przebieg postępowania i przyznał, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu oraz, że udostępnił Skarżącemu wnioskowaną informację w całości jeszcze przed wniesieniem skargi. Z ostrożności Dyrektor naprowadził, że w razie stwierdzenia bezczynności uznać należy, że działanie organu nie było zamierzone, ani też nie miał na celu utrudnienia Skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Odnosząc się do wniosku podał, że Skarżący wnosił o udostępnienie protokołów z posiedzeń komisji socjalnej lub jeżeli komisja nie działa - innych dokumentów dotyczących sposobu podziału środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (dalej: "Fundusz") podpisanych przez przedstawicieli związków zawodowych lub załogi. Ponieważ komisja socjalna w Szkole nie funkcjonuje, przyznawanie świadczeń z Funduszu odbywa się na podstawie indywidualnych decyzji w sprawie przyznania świadczenia socjalnego, skierowanych do wnioskujących o świadczenie. Na przedmiotowych decyzjach znajdują się informacje o uzgodnieniu przyznania świadczeń ze związkami zawodowymi. Są to jednak decyzje indywidualne, pozostające bez związku z wykonywaniem zadań publicznych. Także wysokość przyznanych świadczeń pozostaje w oderwaniu od aktywności zawodowej wnioskujących (najczęściej - nauczycieli) i nie jest też związana ze sposobem wywiązywania się przez nich z zawodowych obowiązków. Z tego względu decyzje dotyczące indywidualnych zapomóg z funduszu świadczeń socjalnych nie mają charakteru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w ramach stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok WSA w Olsztynie z 25 października 2016 r. sygn. akt II SAB/OI 82/16). Ponieważ brak jest "innych dokumentów dotyczących sposobu podziału środków" oprócz ww. decyzji indywidualnych (które nie stanowią informacji publicznej), dlatego nie jest możliwe ich wydanie. Reasumując Dyrektor stwierdził, że udostępnił wnioskowaną informacje publiczną w całości wskazując jednocześnie, że w Szkole nie funkcjonuje komisja socjalna, dlatego przedmiotowe postępowanie sądowo-administracyjne jest bezprzedmiotowe. Natomiast działania Skarżącego, w ocenie organu, mają na celu wyłącznie próbę "dręczenia" kolejnych organów administracyjnych z terenu Miasta i Gminy i tworzenia fikcji, na podstawie której Skarżący inicjuje kolejne postępowania sądowo - administracyjne i destabilizuje normalną pracę organów administracji. Zarzuty dotyczące "prawdopodobnej próby ukrycia kwot dofinansowania do wczasów zagranicznych" pozbawione są podstaw faktycznych i prawnych, a samo stwierdzenie jest rażąco krzywdzące i nieprawdziwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stan sprawy jest następujący. Pismem z 4 października 2020 r. Skarżący wystąpił do Dyrektora z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez: A. przekazanie na podany adres kserokopii: regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych obowiązującego w Szkole w 2019 r. oraz 2020 r. (jeżeli były dwa różne to obydwu), protokołów z posiedzeń komisji socjalnej działającej przy Szkole, za lata 2018, 2019, 2020, lub jeżeli komisja socjalna nie działała, innych dokumentów dotyczących sposobu podziału zakładowego funduszu socjalnego w Szkole, podpisanych przez przedstawicieli załogi lub związków zawodowych, preliminarza podziału środków z zakładowego funduszu na lata 2019, 2020 w Szkole. B. udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: jakie zastrzeżenia wnosiły związki zawodowe co do dysponowania funduszem w latach 2018, 2019, 2020, jak zostały przez Dyrektora rozpatrzone (zwrócił się przesłanie na jego adres kserokopii odpowiednich dokumentów), czy nauczyciele Szkoły składali wnioski o dofinansowanie tzw. wczasów pod gruszą w 2018, 2019, 2020 r. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor pismem z 9 października 2020 r. doręczonym Skarżącemu w dniu 20 października 2020 r., przekazał kopię regulaminu Funduszu obowiązującego w szkole w latach 2019 - 2020, kopię tabeli dopłat, kopię planu wydatków w latach 2019 i 2020. Ponadto poinformował, że w szkole nie działa komisja socjalna, a przyznawanie świadczeń z Funduszu odbywa się na podstawie regulaminu, tabeli dopłat oraz planu podziału środków na dany rok, które to dokumenty są uzgodnione ze związkami zawodowymi działającymi na terenie Szkoły. Podał, że związki zawodowe nie wnosiły żadnych zastrzeżeń co do dysponowania Funduszem, a w latach 2018 - 2020 nauczyciele nie składali wniosków o dofinansowanie tzw. "wczasów pod gruszą". Prawo do informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji RP, wedle którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określa u.d.i.p., która w art. 1 stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a konkretyzuje zakres przedmiotowy ustawy w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (ust. 1 pkt 2 lit. c), majątku, którym dysponują (ust. 1 pkt 2 lit. f); o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 (ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Po myśli art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli żądane przez wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną, to ustawa przewiduje trzy możliwe zachowania organu: 1) udostępnienie informacji w formie czynności materialno - technicznej 2) umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej odmowę udostępnienia informacji publicznej, także w formie decyzji administracyjnej. Niepodjęcie czynności udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku lub niewydanie decyzji administracyjnej uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Również przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku jest równoznaczne z jej nieudzieleniem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 51/12). W realiach sprawy jest bezsporne, że Dyrektor należy do podmiotów reprezentujących jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym, zobowiązanych w myśl art. 4 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się we wniosku m.in. udostępnienia protokołów z posiedzeń komisji socjalnej działającej przy Szkole za lata 2018, 2019, 2020, lub jeżeli komisja socjalna nie działała, innych dokumentów dotyczących sposobu podziału Funduszu, podpisanych przez przedstawicieli załogi lub związków zawodowych (pkt A 2 wniosku). Udzielając odpowiedzi w tym zakresie Dyrektor wyjaśnił, że w Szkole nie działa komisja socjalna, ale pominął milczeniem alternatywny, na wypadek niedziałania w Szkole komisji socjalnej, wniosek o przesłanie innych dokumentów dotyczących sposobu podziału zakładowego funduszu socjalnego w Szkole, podpisanych przez przedstawicieli załogi lub związków zawodowych. Udzielona na tak postawione pytanie odpowiedź, że przyznawanie świadczeń odbywa się na podstawie regulaminu, tabeli dopłat oraz planu podziału środków, które na dany roku, które to dokumenty są uzgodnione ze związkami zawodowymi działającymi na terenie szkoły, jest niewystarczająca. Jak wynika ze wskazanego wyżej punktu wniosku, Skarżący zwrócił się o dokumenty, z których wynika konkretny podział środków funduszu, a nie zasady tego podziału. W tym zakresie Dyrektor odpowiadając na wniosek w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego nie udokumentował podziału środków. Wyjaśnił to dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 4 listopada 2020 r. wskazując, że z uwagi na niepowołanie komisji socjalnej przyznawanie świadczeń w Szkole odbywa się na podstawie indywidualnych decyzji w sprawie przyznania świadczenia socjalnego z Funduszu, uzgodnionych ze związkami zawodowymi. Wyraził także pogląd, że decyzje te nie mają charakteru informacji publicznej, zatem nie podlegają udostępnieniu, bowiem pozostają bez związku z wykonywaniem zadań publicznych, podobnie jak wysokość przyznanych świadczeń, niezależna od aktywności zawodowej osób o nie wnioskujących (najczęściej nauczycieli) i nie mająca związku ze sposobem wywiązania się przez nauczyciela z ciążących na nim obowiązków. Sąd stwierdza, że informacja zawarta w odpowiedzi na skargę jest - po pierwsze wadliwa i po drugie - spóźniona. Wskazać należy, że osobą pełniącą funkcję publiczną na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03). Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że nauczyciele to osoby sprawujące funkcje publiczne, bowiem zatrudnieni są w jednostce o charakterze publicznym, realizującej zadania publiczne w zakresie edukacji społeczeństwa i dysponującej środkami publicznymi na wykonanie wymienionych zadań (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1573/15). Natomiast spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Z kolei zakładowy fundusz świadczeń socjalnych funkcjonuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1070 ze zm.). Tworzony jest przez pracodawców, o których mowa w art. 3 tej ustawy, a uprawnionymi do korzystania z tych środków są pracownicy i ich rodziny, emeryci i renciści - byli pracownicy i ich rodziny oraz inne osoby, którym pracodawca przyznał, w regulaminie, o którym mowa w art. 8 ust. 2, prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z funduszu. Uwzględniając, że zasady tworzenia funduszu, jak też gospodarowania jego środkami nie mają charakteru wewnętrznych regulacji obowiązujących u danego pracodawcy w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że dane o działaniu przedmiotowego funduszu należy zaliczyć do informacji publicznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 681/13, czy wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 669/14). Zatem dane, których udostępnienia domagał się Skarżący należą, co do zasady, do kategorii informacji publicznej, bowiem są związane bezpośrednio z funkcjonowaniem podmiotu, jakim jest Szkoła i środkami finansowymi, którymi ona dysponuje. Okoliczność, że określone dane są informacją publiczną nie oznacza automatycznie, że informacja ta zawsze podlega udostępnieniu. Ograniczenie prawa do informacji publicznej przewiduje bowiem art. 5 u.d.i.p. Ograniczenie to następuje m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, chyba że osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Wystąpienie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymaga jednak wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Reasumując: skoro nauczyciele funkcjonują w ramach działania szkoły jako jednostki zapewniającej edukację, a więc realizującej jedno z bardzo istotnych zadań publicznych, o których mowa w Konstytucji RP, a środki podlegające rozdysponowaniu z Funduszu są środkami publicznymi, to dane dotyczące rozmiaru wsparcia konkretnego nauczyciela w ramach tego Funduszu muszą być jawne. To samo trzeba odnieść do wniosków o dofinansowanie z tym zastrzeżeniem, że jeśli we wnioskach powoływano się na konkretne jednostki chorobowe bądź też podawano wyniki badań czy dołączano zaświadczenia lekarskie, to w tym zakresie konieczne byłoby wydanie decyzji o odmowie udostępnienia tych ostatnich ze względu na podlegającą w takim wypadku ochronę prywatności osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną. W odniesieniu zaś do osób wykonujących tylko czynności techniczne wystarczająca byłaby pisemna informacja o braku możliwości przekazania tego typu dokumentacji medycznej jako nie stanowiącej informacji publicznej, a ich dane osobowe powinny zostać zanonimizowane w decyzjach. Obowiązkiem organu jest jednak podanie danych dotyczących wielkości przyznanego dofinansowania, bo jest to informacja o sposobie rozdysponowania środków publicznych (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Rz 75/20). Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w punkcie I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie bezczynność nie nosiła jednak cech rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku - art. 149 § 1a P.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Ocena naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I! SAB/Op 48/18 i z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 125/18). Podzielając przywołane poglądy Sąd stwierdza, że Dyrektor udzielił w przeważającej większości żądanej przez Skarżącego informacji publicznej, zachowując w tym zakresie 14 dniowy termin. Zatem nie można przyjąć, że Skarżący został potraktowany lekceważąco czy też, że nie udzielano mu określonej informacji celowo i uporczywie, a tylko taką bezczynność należałoby potraktować jako rażąco naruszającą prawo. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.