II SAB/Rz 115/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Porozumienia Związku Pracodawców [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Porozumienia Związku Pracodawców [...] kwotę 597 zł/ słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżący", "Porozumienie") wniosło skargę na bezczynność Wojewody (dalej: "Wojewoda"), w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 695, dalej: "u.d.i.p."). Porozumienie wniosło o zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej; stwierdzenie, że bezczynność Wojewody nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący podał, że pismem z dnia [...] września 2020 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych lekarzy, powołanych przez Wojewodę do stwierdzania zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem i pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu Wojewoda nie udzielił wnioskowanej informacji. Skarżący otrzymał jedynie pismo z dnia 2 października 2020 r., w którym poinformowano o procedurach postępowania w przypadku stwierdzenia zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2. Natomiast Wojewoda nie udostępnił wnioskowanej informacji, jak również nie wydał decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji. Wobec tego organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów u.d.i.p. i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wskazał, że pismem z dnia [...] października 2020 r. przekazał informacje dotyczące procedury postępowania w przypadku zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem. Dlatego też twierdzenia, że nie podjął żadnych działań w przedmiotowej sprawie, są nieuzasadnione. Wojewoda podał, że lekarz stwierdzający zgony osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem jest powoływany przez Wojewodę w oparciu o art. 7g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz.1842 ze zm., dalej: "ustawa"), natomiast wykonywanie tego zadania następuje na podstawie umowy zawartej przez Wojewodę z osobą powołaną. Ze względu na szczególną sytuację wywołaną pandemią i trudnościami z powoływaniem ww. lekarzy, w Urzędzie Wojewódzkim została opracowana procedura postępowania w przypadku stwierdzania zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem, tak aby lekarz mógł sprawnie wykonywać czynności wynikające z umowy jednocześnie zabezpieczając w pełni potrzeby mieszkańców województwa podkarpackiego w tym zakresie. Z uwagi na konieczność podejmowania skutecznych działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia wirusem SARS-CoV-2 Wojewoda uznał, że nie ma do czynienia z informacją publiczną, a tym samym brak jest obowiązku udzielenia wnioskowanej informacji w trybie u.d.i.p. Z tych powodów odpowiedziano pismem z dnia [...] października 2020 r., a nie w formie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Jednocześnie Wojewoda naprowadził, że po zapoznaniu się z zarzutami zawartymi w skardze oraz po dokonaniu dogłębnej analizy przedmiotowej sprawy, korzystając z uprawnienia określonego w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę i w dniu 18 listopada 2020 r. udostępnił wnioskowaną informację publiczną, przekazując w formie mailowej oraz pisemnej dane lekarzy powołanych do stwierdzania zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem. W związku z uwzględnieniem skargi, Wojewoda wniósł o umorzenie postępowania sądowego, gdyż w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności - po wniesieniu skargi na bezczynność, lecz przed jej rozpoznaniem - postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Pismem z [...] września 2020 r. Skarżący zwrócił się do Wojewody o przekazanie w formie mailowej oraz pisemnej listy lekarzy powołanych przez Wojewodę do stwierdzania zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda, pismem z [...] października 2020 r., doręczonym w dniu [...] października 2020 r., przesłał wnioskodawcy informacje dotyczące procedury postępowania w przypadku stwierdzania zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem. W piśmie wskazano również, że po uprzednim opublikowaniu listy lekarzy powołanych do stwierdzania zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem wraz z ich telefonami kontaktowanymi, (głównie przez lekarzy POZ), całodobowo telefonowano do ww. lekarzy. Z tych powodów część lekarzy odmówiła przedłużenia umów i zastrzegła, że wystąpi na drogę sądową przeciw lekarzom POZ, którzy udostępnili ich prywatne numery kontaktowe osobom prywatnym. Wojewoda poinformował także, że wskazana na wstępie procedura w pełni zabezpiecza potrzeby mieszkańców województwa podkarpackiego w zakresie stwierdzania zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo zakażonych tym wirusem poza szpitalem. Przy tej treści odpowiedzi Porozumienie wniosło skargę na bezczynność, która wpłynęła do organu w dniu 23 października 2020 r. Wojewoda, sporządzając odpowiedź na skargę (pismo z dnia 18 listopada 2020 r.), w tej samej dacie w nawiązaniu do wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 23 września 2020 r., poinformował Skarżącego, że na dzień złożenia wniosku i do dania udzielenia odpowiedzi, powołanych zostało dwóch lekarzy wymienionych z imienia i nazwiska, uprawnionych do stwierdzania zgonów. II. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl ustępu 2, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wskazuje się też, że na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, o którą wnosił, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 753/17 oraz z dnia 29 maja 2018 r. sygn. I OSK 1998/16). III. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w dniu [...] września 2020 r. a więc termin udostępnienia żądanej informacji upływał w dniu [...] października 2020 r. Bezspornym jest, że w tym terminie informacji nie udostępniono, gdyż pismo z dnia [...] października 2020 r. skierowane do Porozumienia w żadnym wypadku nie jest informacją, której udostępnienia domagał się Skarżący. Dopiero pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda przekazał imiona i nazwiska dwóch lekarzy powołanych do wykonywania zadania polegającego na stwierdzaniu zgonów osób podejrzanych o zakażenie wirusem albo zakażonych wirusem poza szpitalem. Sąd stwierdza, że informacja ta jest po pierwsze – spóźniona i po drugie – niepełna co oznacza, że zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez Sąd, organ pozostawał w bezczynności. Wskazać należy, że zawód lekarza i lekarza dentysty są zawodami zaufania publicznego i szczególnej odpowiedzialności, stąd też osoby wykonujące te zawody winny być podmiotami możliwymi do pełnej identyfikacji na płaszczyźnie zawodowej. Osiągnięcie tego celu możliwe jest m.in. poprzez odpowiednie rejestry, których prowadzenie przewidziano w przepisach ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2020 r., poz. 514 ) oraz ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 295). Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, lekarz, który uzyskał prawo wykonywania zawodu, podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez właściwą okręgową radę lekarską. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, wpisowi do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, prowadzonemu przez właściwą okręgową radę lekarską, podlega natomiast lekarz, który zamierza wykonywać zawód w ramach działalności leczniczej. We wniosku o wpis do tego rejestru lekarz podaje m.in. imię i nazwisko. Z powyższych przepisów należy wywieść, że lekarze niebędący funkcjonariuszami publicznymi, ale podlegający wpisowi do właściwego rejestru, nie mogą korzystać z ochrony danych w rejestrze tym zawartych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 647/13). Uznając zatem, że dane lekarzy podlegają udostępnieniu na podstawie powołanych wyżej regulacji w zakresie danych zawartych w rejestrach, należy zwrócić uwagę, że Skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej oczekiwał udostępnienia "danych" lekarzy powołanych przez Wojewodę w myśl art. 7g ustawy, nie podając jednak, jakich danych żąda. W ocenie Sądu obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności ustalenie zakresu żądania Skarżącego, tj. ustalenie jakich konkretnie danych żąda, celem oceny czy stanowią one informację publiczną, a jeżeli tak, to w dalszej kolejności, czy ich udostępnienie podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. Takie ustalenia pozwoliłyby organowi na właściwe i zgodne z uregulowaniami u.d.i.p., załatwienie wniosku Porozumienia. Brak tych ustaleń skutkował niekonsekwencją organu w załatwianiu wniosku, a w ostatecznym rezultacie jego bezczynnością. Organ bowiem w piśmie z dnia [...] października 2020 r. ustosunkował się do wniosku, ale w ogóle nie udzielił Skarżącemu żądanych informacji, powołując się na potrzebę ochrony prawa lekarzy do prywatności, w szczególności odmawiając udostępnienia numerów telefonów, notabene nie ustaliwszy czy takich informacji w ogóle domaga się Skarżący. Z kolei w odpowiedzi na skargę zinterpretował swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] października 2020 r. wskazując, że żądane informacje nie stanowiły w ogóle informacji publicznej, zaś w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skierowanym do Skarżącego, "uwzględniającym" skargę, udostępnił dane osobowe w postaci imienia i nazwiska dwóch lekarzy powołanych w trybie art. 7 g ustawy, pomijając wcześniej wywołaną własnym działaniem kwestię numerów telefonów. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym bezczynność ta miała miejsce zarówno w dniu wniesienia skargi, jak również w dniu jej rozpoznania. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku w terminie określonym w pkt I sentencji wyroku. Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd zobowiązany był także stwierdzić, czy bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia, w jakiej sytuacji naruszenie przepisów dotyczących szybkości postępowania będzie miało charakter rażący była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (np. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dna 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12). W sprawie organ zareagował na wniosek Skarżącego w terminie i w dniu 2 października 2020 r., a zatem zaledwie po 8 dniach, wyekspediował pismo opatrzone tą samą datą, w którym ustosunkował się do wniosku. Następnie, w dacie udzielania odpowiedzi na skargę, udzielił informacji w formie, jaką uznał za właściwą. Prowadzi to do wniosku, że działanie Wojewody nie nosi cech lekceważenia wnioskodawcy i jego żądania a zwłoka w wykonaniu obowiązku nie jest efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Brak jest zatem podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Orzeczenie o kosztach ma oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.