II SAB/Rz 110/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej do rozpoznania punktu I wniosku skarżącego z dnia 9 lipca 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie punktu II i III wniosku z dnia 9 lipca 2020 r. III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej na rzecz skarżącego P. T. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej pocztą elektroniczną w dniu (...) listopada 2020 r. jest bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [....] w zakresie udzielenia, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), informacji dotyczącej: 1) kopii ( np. skanu) protokołu z ostatniej rady pedagogicznej, 1) kopii statutu placówki, 2) liczby absolwentów ostatnich klas w roku szkolnym 2019/2020. Z dokumentów wynika, że wnioskiem z dnia (...) lipca 2020 r. złożonym drogą elektroniczną na adres pocztowy [....], P.T. ( dalej: skarżący") zwrócił się o udzielenie wyżej wymienionych informacji. Swoje żądanie ponowił w dniu (...) lipca 2020 r., a następnie (...) lipca 2020 r., kierując je na ten sam adres. ( dowód wydruk ze skrzynki pocztowej nadesłany na wezwanie Sądu). W odpowiedzi na skargę, udzieloną w dniu (...) listopada 2020 r., Dyrektor Szkoły wskazał, że nie otrzymał korespondencji skarżącego z dnia(...) lipca 2020 r., i że pierwszy kontakt mailowy był w dniu (...) lipca 2020 r. Wyjaśnił, że w dniu (...) sierpnia 2020 r. drogą mailową udzielił odpowiedzi na 2 pytania: dotyczące ilości absolwentów oraz statutu szkoły, informując jednocześnie, że statut szkoły wraz z aneksem znajduje się na stronie internetowej szkoły i wskazując adres. Odnośnie protokołu z ostatniej rady pedagogicznej, klasyfikacyjnej z dnia (...) czerwca 2020 r. poinformował, że zostanie przesłany, po dokonaniu anonimizacji danych osobowych. Zwrócił się jednocześnie do skarżącego o podanie numeru kontaktowego, a wobec jego nie podania nie przesłał wnioskodawcy protokołu rady. Skarżący w skardze zarzucił naruszenie: - art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, - art. 13 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ. Na tej podstawie wniósł o: 1) zobowiązanie organu do zgodnego z prawem rozpoznania wniosku z dnia (...) lipca 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 1) zasądzenie od podmiotu skarżonego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 2) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia (...) grudnia 2002 r. potwierdził, że nadal nie otrzymał protokołu z posiedzenia ostatniej rady pedagogicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.’’). Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że sformułowane żądanie dotyczy informacji publicznych, a organem do którego skierowano żądanie jest podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego i będący w posiadaniu żądanych informacji ( art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p.). Jak wynika ze statutu szkoły zamieszczonego na stronie internetowej szkoły jest to placówka publiczna, której organem prowadzącym jest Gmina . Zaś podmiotem kierującym działalnością szkoły oraz reprezentującym ją na zewnątrz jest Dyrektor Szkoły ( art. 68 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe Dz.U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.; dalej: "P.o."). Ponadto jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12 Dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej także jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów. Stąd nie znajduje zastosowania wobec tego organu art. 17 ust. 2 u.d.i.p. ( orzeczenie wielokrotnie powoływane w innych wyrokach np: II SAB/Go 39/18, IV SAB/Po 49/20, IV SA/Gl 194/16, II SAB/Ld 102/14). W sprawie nie było również sporu, Dyrektor Szkoły tego nie kwestionował, że żądane informacje są informacjami publicznymi, dotyczą bowiem spraw, którymi zajmuje się Szkoła lub, które jej dotyczą. Są to dane o podmiocie wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym ( jak wskazano organem prowadzącym jest Gmina) o zasadach jego funkcjonowania oraz o majątku publicznym, którym dysponuje ( art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 lit.d u.d.i.p.). Przedmiotem informacji publicznej są zarówno dane dotyczące liczby absolwentów szkoły publicznej ( m.in. ze względu na powiązanie tej informacji z wykonywaniem zdań publicznych finansowanych ze środków publicznych), jak i informacje dotyczące przebiegu i rozstrzygnięć określonych spraw publicznych w trakcie posiedzenia organu szkoły, jakim jest rada pedagogiczna. Zgodnie bowiem z art. 69 ust. 1 P.o., w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej trzech nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy 1)zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów; 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki. ( art. 70 ust. 1 P.o.). Ponadto rada pedagogiczna opiniuje w szczególności 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki będącej jednostką budżetową; 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień; 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych ( art. 70 ust. 2 P.o.). Zgodnie z kolei z art. 73 ust. 2 P.o. rada pedagogiczna ustala regulamin swojej działalności, a jej zabrania są protokołowane. Protokół rady pedagogicznej jest zatem źródłem informacji publicznej. Ze względu jednak na treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. może okazać się konieczne dokonanie anonimizacji informacji wynikających z protokołu rady albo nawet wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w danym zakresie ( patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 59/20, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 162/20, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego zatem wynika obowiązek Dyrektora Szkoły udzielenia żądanej informacji, co jeszcze raz podkreślić należy, nie było w sprawie kwestionowane, tym samym zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji RP jest nieuzasadniony. Zgodnie natomiast z art. 13 u.d.i.p. 1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w dniu (...) lipca 2020 r. Termin udostępnienia żądanej informacji upływał w dniu (...) lipca 2020 r. Bezspornym jest także, że w tym terminie informacji nie udostępniono. Informacja została udzielona w dniu (...)sierpnia 2020 r. i dotyczyła dwóch punktów. Opóźnienia organu w tym zakresie nie może usprawiedliwiać tłumaczenie o braku informacji o wiadomości na skrzynce elektronicznej. Z przesłanych przez skarżącego dokumentów wynika, że poczta została przez niego wygenerowana, a także, że otrzymał informację zwrotną z serwera adresata o dostarczeniu poczty. Na stronie internetowej szkoły w zakładce kontakt został wskazany adres do korespondencji tradycyjnej oraz adres e mailowy: [...]. Podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 ). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym (Dz.U. z 2018 r., poz. 180) wynika, że przesyłki skierowane na adres poczty elektronicznej podmiotu publicznego traktuje się jako przesyłki złożone w trybie niewymagającym potwierdzenia wniesienia podania. W orzecznictwie podkreśla się, że jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15). Wadliwe działanie systemu komputerowego skutkujące błędnym zakwalifikowaniem wiadomości zawierającej wniosek skarżącego jako "SPAM", nie usprawiedliwia organu. Do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiająca do "skrzynki SPAM" (czy przekierowana automatycznie na inne konto). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1876/15). Zatem próba usprawiedliwienia przez organ zwłoki w udzieleniu odpowiedzi na wniosek nie może niweczyć zarzutu bezczynności. Ponadto wskazać należy, co przyznał również organ, że odpowiedź nie była pełna. Do dnia wniesienia skargi nie udostępniono protokołu z ostatniej rady pedagogicznej. Prawidłowe, choć także spóźnione było działanie organu, który w dniu (...) sierpnia 2020 r. poinformował skarżącego, że ze względu na potrzebę zanonimizowania protokołu zostanie on przekazany w późniejszym czasie. Wyżej cytowany art. 13 u.d.i.p. przewiduje takie rozwiązanie jednak nakłada na organ obowiązek wskazania terminu, w którym nastąpi udostępnienie informacji. Tego w sprawie zabrakło, a jak wynika z wyjaśnień Dyrektora Szkoły, jak też skarżącego, do dnia rozpoznania sprawy protokół nie został udostępniony. Nie usprawiedliwia bezczynności w tym zakresie nie podanie przez skarżącego dodatkowych danych kontaktowych. Skarżący w pierwotnym wniosku sformułował żądanie, w którym określił zarówno wnioskowane informacje, jak i sposób ich udostępnienia. Późniejsze żądanie organu wskazania innej formy kontaktu nie było prawnie usprawiedliwione, na pewno też nie tłumaczyło bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanego protokołu. Uchybienie terminom załatwienia wniosku, jak również brak udzielania informacji na wszystkie żądania wskazują na to, że organ pozostawał w bezczynności. Z bezczynnością organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej mamy bowiem do czynienia zarówno, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie lub też podejmował uzasadnione prawnie czynności, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem aktu ani nie podjął czynności, której oczekiwał wnioskodawca, a które mają oparcie w przepisach prawa. W świetle powyższego zasadnym jest zobowiązanie Dyrektora Szkoły do udzielenia odpowiedzi na punkt 1 wniosku z dnia (...) lipca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu, o czym orzeczono w punkt I wyroku, oraz orzeczenie, że w zakresie punktu 2 i 3 wniosku organ postawał w bezczynności – art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Sąd stwierdza, że bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 48/18 i z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 125/18). Z dokumentów sprawy wynika, że bezczynność Dyrektora Szkoły nie była nacechowana złą wolą organu, lecz nieprawidłowym funkcjonowaniem skrzynki pocztowej, na skutek czego organ pozostawał przez pewien czas w nieświadomości adresowanego do niego żądania. Bezpośrednio po odczytaniu wiadomości udzielił odpowiedzi. Z kolei nie udostępnienie protokołu z rady pedagogicznej usprawiedliwione jest w pewnym stopniu podjęciem czynności zmierzających do anonimizacji i błędnym przekonaniu organu co do braku zainteresowania skarżącego jego otrzymaniem przez nie wskazanie dodatkowych danych kontaktowych, co mając na uwadze Sąd orzekł, jak w punkcie III wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 209 p.p.s.a.