II SAB/Po 92/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalić skargę

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga G. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego (dalej: Dyrektor ZK, organ) w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Zaskarżona bezczynność – zdaniem skarżącego - miała powstać w niżej przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Dnia 23 grudnia 2025 r. do administracji więziennej Zakładu Karnego we [...] wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1) "Jakie zarządzenia oraz instrukcje wydał tutejszy Dyrektor [pisownia oryginalna – uw. Sądu] w roku 2025. Wnoszę o wyszczególnienie tych zarządzeń oraz instrukcji oraz czego one dotyczyły. 2) Udostępnienie mi zawiadomień o popełnieniu przestępstwa, które złożył tutejszy Dyrektor do Prokuratury w [...], [...], [...] w okresie od 01.06.2025-20.12.2025." Pismem z 7 stycznia 2026 r. Dyrektor ZK przesłał wnioskodawcy listę zarządzeń i instrukcji wydanych przez siebie w 2025 r. Jednocześnie powiadomił wnioskodawcę, że nie każde z zarządzeń ujętych na liście stanowi informację publiczną i może zostać w tym trybie udostępnione. Nadto podał, że w 2025 r. żadnych zawiadomień do prokuratury nie sporządzono. W skardze do tut. Sądu G. K. zarzucił Dyrektorowi ZK bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak podniósł, do pisma Dyrektora ZK nie została dołączona lista zarządzeń, ani instrukcji, jak miało wynikać z tego pisma. Oznacza to zdaniem skarżącego, że Dyrektor ZK popadł w bezczynność. Dlatego skarżący wniósł o stwierdzenia, że Dyrektor ZK dopuścił się bezczynności, która miała rażący charakter, zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 600 zł oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi Dyrektor ZK wniósł o oddalenie skargi. Organ zrelacjonował stan faktyczny, by stwierdzić, że do pisma z 7 stycznia 2026 r. dołączona została lista zarządzeń i instrukcji. Później skarżący nie kontaktował się z Zakładem Karnym we [...] w celu jakichkolwiek wyjaśnień dot. udzielonej odpowiedzi. Z ostrożności procesowej Dyrektor ZK raz jeszcze wysłał listę zarządzeń i instrukcji po wniesieniu skargi na bezczynność. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Dyrektor ZK - na wezwanie Sądu - nadesłał kopię listy zarządzeń i instrukcji, jaka miała zostać doręczona skarżącemu. Do listy tej dołączono potwierdzenie doręczenia przesyłki skarżącemu. Skarżący powiadomił Sąd, że rzeczywiście za drugim razem otrzymał informację publiczną, jednakże nastąpiło to już po złożeniu skargi na bezczynność organu. Pismem z 14 czerwca 2026 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę. Wyjaśnił, że zamiast grzywny skarżący oczekuje sumy pieniężnej w wys. 600 zł. Nadto podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego. Sąd zważył, co następuje. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej: u.d.i.p.). Do bezczynności organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. dochodzi w sytuacji, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Wnioskodawcę informuje się w formie zwykłego pisma o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje (ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy), lub gdy zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a organ jest zobowiązany do jej udzielenia i posiada wskazaną informację, udzielenie wnioskodawcy błędnej odpowiedzi, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie świadczy o braku bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1750 ze zm. – dalej: u.S.W.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.). Z uwagi na udzieloną przez organ skarżącemu pismem z 7 stycznia 2026 r. oraz treść skargi, istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy odpowiedź udzielona skarżącemu na jego wniosek z 16 grudnia 2025 r. była pełna, jasna i zgodna z wnioskiem, a także czy faktycznie informacje, o które zwrócił się skarżący zostały mu realnie udostępnione. Po pierwsze należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacji w postaci zarządzeń i instrukcji wydanych przez Dyrektora ZK oraz ewentualnych składanych przez ten organ zawiadomień o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa stanowiły informację publiczną. Wskazać należy, iż zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1975/18 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że informacja, o którą wnosił skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Zdaniem Sądu wnioskowana przez skarżącego informacja związana jest z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jakim jest Dyrektor ZK. Zarządzenia i instrukcje odnoszą się nie tylko do wewnętrznego funkcjonowania organu administracji, lecz także jego relacji z osobą administrowaną i tym samym mają charakter zewnętrzny, stanowiąc informację publiczną. Jak przyjmuje się w judykaturze sądów administracyjnych, wewnętrzny charakter dokumentu nie przesądza automatycznie o tym, że nie stanowi on informacji publicznej. W przypadku aktów wewnętrznych decydujące znaczenie ma nie tylko ich forma, lecz również treść, co łącznie rozstrzyga o tym, czy dotyczą one, czy też nie, kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2026 r., sygn. III OSK 1888/25 i powołane w nim: wyrok WSA w Gdańsku z 5 grudnia 2024 r. sygn. II SAB/Gd 220/24, wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2024 r.; sygn. III SAB/Gd 27/24, wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2025 r. II SAB/Po 61/25, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 stycznia 2022 r. II SAB/Go 187/21 – publ.: jak wyżej). Przechodząc do oceny, czy omawiane informacje publiczne zostały skarżącemu udostępnione, Sąd pragnie wskazać, co ujawniają akta sprawy. Otóż wynika z nich, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego złożony 23 grudnia 2025 r. Dyrektor ZK z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w dniu 7 stycznia 2026 r. (ostatni dzień terminu – 6 stycznia 2026 r. był dniem świątecznym) udzielił skarżącemu odpowiedzi. Jak z pisma tego wynika, organ przesłał skarżącemu żądaną przezeń listę zarządzeń i instrukcji wydanych przez Dyrektora ZK w 2025 r., jak i poinformował skarżącego, że w 2025 r. nie sporządził żadnego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Tym samym w ocenie Sądu organ udzielił skarżącemu w wymaganym terminie żądanej informacji publicznej. Odnosząc się do podnoszonej w skardze okoliczności, jakoby Dyrektor ZK do ww. odpowiedzi na wniosek – pisma z 7 stycznia 2026 r. nie dołączył listy zarządzeń i instrukcji wydanych w 2025 r. Sąd o tyle uznaje ją za niewiarygodną, że skarżący do czasu sporządzenia skargi, a więc do dnia 26 lutego 2026 r. nie zwrócił się do organu o uzupełnienie odpowiedzi poprzez przesłanych wspomnianej listy zarządzeń i instrukcji z 2025 r. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, Dyrektor ZK w piśmie z 23 marca 2026 r. wskazał, że ponownie przesyła skarżącemu ww. listę zarządzeń i instrukcji wydanych przez ten organ w 2025 r. Sąd nie ma zatem podstaw do kwestionowania załatwienia przez organ wniosku skarżącego w ustawowym terminie. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. P. Ławrynowicz T. Świstak E. Podrazik