II SAB/Po 64/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2025 r. w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosku G. K. z dnia 10 stycznia 2025 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do żądania zawartego w punkcie 3 wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałej części.

G. K. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") , wnioskiem z 10 stycznia 2025 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego (dalej w skrócie: "Dyrektor ZK" lub "Organ") o udostępnienie, w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), informacji wymienionych w 8 punktach tego wniosku. Pismem 28 stycznia 2025 r. Dyrektor Zakładu Karnego , udzielił informacji w odniesieniu do punktów 1,2, 5,6 i 8 wniosku G. K.. Natomiast w odnosząc się do punktu 3 wniosku o treści: "kto jest odpowiedzialny z oddział terapeutyczny , jakie obowiązki należą do tej osoby", Organ odpowiedział: Dyrektor Zakładu Karnego, obowiązki określone zostały w przepisach prawa powszechnie obowiązującego; treść przepisów nie stanowi informacji publicznej". Z kolei w odniesieniu do punktu 4 wniosku w brzmieniu: " jakie są zamierzenia tutejszego Dyrektora aby zwiększyć bezpieczeństwo skazanych na oddziale terapeutycznym poprzez zamontowanie kamer na świetlicach w oddziale [...], [...], [...]" oraz do punktu 7 wniosku o treści: "jakie są zamierzenia tutejszego Dyrektora aby zorganizować za środki publiczne śniadanie wielkanocne dla wszystkich osadzonych w oddziale terapeutycznym gdzie takich rzeczy nigdy nie organizowano dla tych skazanych" Dyrektor Zakładu Karnego wyjaśnił, że informacja o zamierzonych w przyszłości działaniach nie stanowią informacji publicznej. G. K., pismem z 3 lutego 2025 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektor Zakładu Karnego w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż organ uznał, że informacje zawarte w punktach 3, 4 i 7 wniosku Skarżącego nie stanowią informacji publicznej. Skarżący zgodził się ze stanowiskiem, iż informacja o obowiązującym prawie nie stanowi informacji publicznej jednak dążył on do uzyskania "ewentualnych wyjaśnień w kwestii stanu prawnego opartych na ocenie organu jakie przepisy mają zastosowanie w określonej kwestii i jak należy jej rozumieć". Zwrócił też uwagę, iż zarządzenia jako akty wewnętrzne, dotyczące reguł wiążących funkcjonariuszy i pracowników danej służby publicznej, jeśli nie są opublikowanie na stronie organu lub w BIP winny być udostępniane. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Organu w udostępnieniu informacji publicznej, zobowiązanie Organu do udostępnienia żądanych informacji publicznych w terminie 7 dni, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i przeprowadzania rozprawy. Odpowiadając na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej oddanie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że ze skargi wynika, iż Skarżący domaga się od organu interpretacji przepisów, do czego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przyznaje mu prawa. Ponadto w punktach 4 i 7 wniosku Skarżący domagał się podania informacji o działaniach, jakie w przyszłości zamierza podjąć Organ, co nie jest informacją publiczną. W piśmie z dnia 27 maja 2025 r. pełnomocnik ustanowiona dla Skarżącego w ramach prawa pomocy wniosła o przyznanie na jej rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyjaśniając, iż podtrzymuje twierdzenia zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaważył, co następuje: Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. W kontrolowanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Do bezczynności organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. dochodzi w sytuacji gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Wnioskodawcę informuje się w formie zwykłego pisma o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje (ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy), lub gdy zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a organ jest zobowiązany do jej udzielenia i posiada wskazaną informację, udzielenie wnioskodawcy błędnej odpowiedzi, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie świadczy o braku bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1869 z późn. zm. – dalej jako "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.). Z uwagi na zakres odpowiedzi udzielonej przez Organ Wnioskodawcy pismem z 28 stycznia 2025 r. oraz treść skargi, istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie udzielenia informacji wskazanych w punktach 3, 4 i 7 wniosku z dnia 10 stycznia 2025 r. dotyczyło informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiadając na punkt 3 wniosku Organ wyjaśnił, iż to Dyrektor Zakładu Karnego jest osobą odpowiedzialną za oddział terapeutyczny, jego obowiązki określone zostały w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a treść przepisów nie stanowi informacji publicznej. W ocenie Sądu tak udzielona odpowiedzi jest niepełna i zawiera błędną ocenę charakteru przepisów regulujących obowiązki Dyrektor Zakładu Karnego Po pierwsze zauważyć należy, że informacje o powszechnie obowiązującym prawie są również informacjami publicznymi, gdyż stanowią informację o działalności organów władzy publicznej. Odpowiadają więc zakresowi przedmiotowemu tych informacji wskazanemu w art. 61 Konstytucji, czy też używając terminologii z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są informacjami o sprawach publicznych. Niemniej nie oznacza to, że informacje te są udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym miejscu należy więc powołać ustawę z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Stanowi ona w art. 2 ust. 1, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto, w myśl art. 3 powyższego aktu, akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Katalog dzienników urzędowych określa zaś art. 8 tej ustawy, który wymienia jako taki np. Dziennik Ustaw R. P. czy Dziennik Urzędowy R. P. "Monitor Polski". W sytuacji więc, gdy obowiązujące regulacje prawne dostępne są publicznie w oficjalnych publikatorach, to udzielenie o nich informacji jako o obowiązującym prawie nie może nastąpić w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej, bowiem istnieje w tym zakresie inny tryb dostępu, który ma w takich okolicznościach pierwszeństwo w stosowaniu. Obowiązywanie więc odmiennych regulacji zwalnia adresata wniosku o informację publiczną w zakresie treści obowiązującego prawa z obowiązku udostępnienia tego rodzaju informacji ( por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2024 r. o sygn. akt II SAB/Po 82/24 i powołane w nim orzecznictwie - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: publ. w bazie CBOSA) Zakres działania Dyrektor Zakładu Karnego został wskazany w art. 13 ust. 2 u.s.w., katalog określonych tam zadań i obowiązków jest otwarty o czym świadczy zwrot " w szczególności". Nadto zgodnie z art. 13 ust 4 tej ustawy Dyrektor Generalny Służby Więziennej ustala, w drodze zarządzenia, szczegółowy zakres działania dyrektorów oraz strukturę organizacyjną zakładów karnych i aresztów śledczych. Takie zarządzenie Dyrektora Generalnego jako o akt o charterze wewnętrznym, kierowany do jednostki organizacyjnej podległej temu organowi i określający zakres działania dyrektorów zakładów karnych uznać należy za informacje publiczną dotycząca działalności (funkcjonowania) organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d informację publiczną stanowią informacje o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Informacje publiczną stanowią też informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a). W sytuacji gdy tego rodzaju zarządzenie nie jest opublikowanie na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - co ma miejsce w rozpoznawanym przypadku - to organ winien udostępnić treść takiego zarządzenie w trybie przepisów u.d.i.p. W rozpoznanej sprawie Organ nie wywiązał się z tego obowiązku. Odpowiadając na punkt 3 wniosku Skarżącego Dyrektor Zakładu Karnego nie udostępnił zarządzenia wskazanego w art. 13 ust. 4 u.s.w., jak też nie podał Skarżącemu informacji o ewentualnym udostępnieniu tego zarządzenia w B. I. P.. Tym samym uznać należy, że Dyrektor Zakładu Karnego nie wywiązał się z obowiązku udostępnienia informacji publicznych wskazanych w pkt 3 wniosku Skarżącego z 10 stycznia 2025 r. Ze względu na treść skargi trzeba w tym miejscu odnotować, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, wykładni jak należy rozumieć i stosować w praktyce przepisy prawa. Informacja publiczna dotyczy sfery istniejących już danych i faktów, a nie interpretacji tych faktów czy też niezmaterializowanych zamierzeń - o czym będzie szerzej mowa w dalszej części uzasadnienia. Z uwagi na powyższe stwierdzić należało, że organ pozostaje w bezczynności, w zakresie punktu 3 wniosku i z tych względów Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania punktu 3 wniosku skarżącego z dnia 10 stycznia 2025r. r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ww. przepisu będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r. I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie Organu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Podkreślić należy, że Dyrektor Zakładu Karnego w ustawowym terminie udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wszystkie zawarte we wniosku pytania, a jedynie w przypadku jednego z tych pytań Sąd stwierdził, iż odpowiedź nie została udzielona w pełni. W ocenie Sądu zgodzić się należy z Dyrektor Zakładu Karnego , iż informacje wskazane w punkcie 4 i 7 wniosku z 10 stycznia 2025r. nie dotyczyły informacji publicznej. W obu tych punktach Skarżący zwrócił się o udzielenie informacji dotyczących planów i zamierzeń Dyrektor Zakładu Karnego dotyczących montażu kamer w świetlicach oraz organizacji śniadania wielkanocnego dla osadzonych. Informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań. Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. Wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan pewnych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca nie może żądać informacji, które nie znajdują się w dyspozycji organu, bądź nie są zmaterializowane w dokumentach. Jednocześnie, organ nie jest zobowiązany do tworzenia takich danych na wniosek złożony na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z 6 kwietnia 2023 r. o sygn. akt III OSK 2953/21 i z 22 października 2024 r. o sygn. akt III OSK 39/24). Informacje o przyszłych zamierzeniach, które nie są zawarte w dokumentach urzędowych (planach, uchwalonych projektach itp.) nie stanowią informacji publicznej. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę G. K. w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku). Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika Skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wyjaśnić należy, że w niniejszym wyroku nie zawarto postanowienia dotyczącego tej kwestii. Orzeczenie w tym przedmiocie, w drodze odrębnego postanowienia, należy do referendarza sądowego (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).