II SAB/Po 119/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 17 lutego 2026 r. zarejestrowanego pod nr [...], 2. stwierdzić, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalić skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądzić od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

M. M. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) pismem z 24 marca 2026 r. wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: Burmistrz) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Zaskarżona bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Dnia 17 lutego 2026 r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatków ponoszonych przez Gminę [...] na usługi projektowe oraz dokumentacje techniczne w latach 2020-2026. Wnioskodawczyni poprosiła o przygotowanie zestawienia w formie tabelarycznej zawierającego: 1) nazwę zadania/inwestycji, której dotyczyła dokumentacja projektowa; 2) pełną nazwę wykonawcy (firmy lub osoby fizycznej), któremu zlecono przygotowanie projektu; 3) datę zawarcia umowy oraz numer umowy; 4) całkowity koszt brutto poniesiony przez Gminę za dany projekt/dokumentację; 5) informację o statusie realizacji: czy projekt został zrealizowany (oddany do użytku), czy jest w trakcie realizacji, czy też odstąpiono od jego realizacji (tzw. projekty niezrealizowane); 6) wskazanie trybu wyboru wykonawcy (np. zapytanie ofertowe, przetarg, zamówienie z wolnej ręki). Skarżąca wniosła także o udostępnienie skanów rejestrów umów prowadzonych przez UMiG [...] za wymieniony okres w zakresie obejmującym zlecenia projektowe, a gdyby Gmina nie prowadziła takiego rejestru – skany umów z wykonawcami projektów w formacie PDF. Z uwagi na brak jakiejkolwiek odpowiedzi organu M. M. w dniu 25 marca 2026 r. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza do tut. Sądu, domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 17 lutego 2026 r. poprzez udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się rażącego naruszenia prawa popadając w bezczynność, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo złożonego wniosku; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w ustawowym 14-dniowym terminie, jak i brak powiadomienia o przyczynach opóźnienia i nowym terminie udostępnienia informacji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ nie podjął żadnej aktywności ukierunkowanej na udostępnienie informacji. To świadczy o jego bezczynności. Dnia 2 kwietnia 2026 r. Burmistrz wezwał wnioskodawczynię do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Burmistrz uznał, że informacje, o które wnioskuje skarżąca są informacjami publicznymi o charakterze przetworzonym – suma prostych informacji publicznych. Skarżąca odpowiedziała na wezwanie Burmistrza, jednakże argumentacja skarżącej była dla organu nieprzekonująca, dlatego też decyzją z 23 kwietnia 2026 r. Burmistrz odmówił udostępnienia skarżącej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, a w pozostałym zakresie – o oddalenie skargi. Podniósł, że wniosek skarżącej został rozpoznany merytorycznie – odmówiono dostępu do informacji publicznej. Burmistrz nie dopatrzył się po swojej stronie rażącego naruszenia prawa. Dopiero 2 kwietnia 2026 r. powiadomił skarżącą o konieczności wykazania istnienia interesu prawnego po jej stronie, który uzasadniałby udostępnienie informacji przetworzonej. Sąd zważył, co następuje. Sprawę rozpoznano w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.), który to przepis umożliwia sądowi rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwzględnieniem art. 120 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. Wedle art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Sąd zatem z urzędu bierz pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia, a także bezczynności, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Skarga w zasadniczej mierze zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśni zagadnienie istnienia legitymacji procesowej skarżącej do wniesienia skargi na bezczynność organu z uwzględnieniem okoliczności, że jest ona radną Miasta i Gminy [...] i w myśl art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662 ze zm., dalej: u.s.g.) korzysta z uprawnień radnego w zakresie dostępu do informacji, materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność Urzędu Miasta i Gminy [...]. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 24 ust. 2 u.s.g. nie wyłącza możliwości złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez radnego. Radny bowiem, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel ma prawo do formułowania indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4901/21, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, że działania podejmowane przez organy samorządu gminy w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g. nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Kielcach z 29 stycznia 2021 r., II SA/Ke 1068/20, publ. j.w.). Niezależnie więc od faktu, iż skarżąca jest radną miejską i korzysta z uprawnień określonych w art. 24 ust. 2 u.s.g., jej legitymacja skargowa wywodzona jest z art. 21 u.d.i.p., który określa, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skargę radnej miejskiej na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej należało potraktować jak każdą inną skargę osoby funkcji tej niesprawującej, w związku z czym podlega ona rozpoznaniu przez Sąd. Oczywistym jest, że Burmistrz jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wykonuje on zadania z zakresu administracji publicznej wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zarówno jako organ administracji publicznej w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jak i organ wykonawczy samorządu gminnego. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazuje zaś wprost, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Należy więc uznać, że Burmistrz jest podmiotem obowiązanym, wobec którego zastosowanie mają regulacje wskazane w u.d.i.p. Katalog obszarów, które szczególnie podlegają jawności w ramach u.d.i.p. został określony w jej art. 6 ust. 1 pkt 1-5. W katalogu tym wymienia się m.in. informację publiczną o majątku publicznym, w tym o majątku jednostki samorządu gminnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Innymi słowy, przedmiotem informacji publicznej jest wszystko to co wiąże się z gospodarowaniem mieniem publicznym. Skoro dane te stanowią informację publiczną, a Burmistrz wykonuje zadania publiczne to ma on publicznoprawny obowiązek udostępnić te informacje, które są w jego zasobach na zasadach określonych w u.d.i.p. Konstytucyjną zasadą określoną w art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej jest jawność życia publicznego oraz dostęp do informacji publicznej. Oznacza to, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, gospodaruje majątkiem publicznym, ma obowiązek udostępnić informację publiczną, o ile ją posiada. Bez wątpienia pozostaje fakt, iż Burmistrz posiada informacje niezbędne skarżącej. Skarżąca wystąpiła o informacje o wydatkach Miasta i Gminy [...] na dokumentację projektową i stan realizacji projektów przygotowanych z tych środków w latach 2020-2026. Taka informacja powinna zostać udostępniona w sposób przewidziany w u.d.i.p. – na wniosek skarżącej, gdyż dane te nie były opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Odpowiedź Burmistrza w trybie wnioskowym powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od momentu wpłynięcia wniosku skarżącej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Akta sprawy ujawniają, że odpowiedź taka nie została wystosowana. Dlatego też skarżąca zasadnie wniosła do tutejszego Sądu skargę, zarzucając organowi bezczynność. Bezczynność w rozumieniu u.d.i.p. to stan, w którym pomimo złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ nie udziela wnioskowanej informacji, nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1467/24, publ. j.w.), jak i w ogóle nie udziela jakiejkolwiek odpowiedzi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 101/16, publ. j.w.). W niniejszej sprawie Burmistrz popadł w bezczynność, ponieważ w ustawowym 14-dniwym terminie, liczonym od dnia doręczenia mu wniosku skarżącej, nie udzielił jej jakiejkolwiek odpowiedzi. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności. Równocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy albo tylko pozostawanie w przewlekłości (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, publ. j.w.). Postawę Burmistrza musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Z takim stanem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Burmistrz bowiem, choć nie udzielił skarżącej odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, to podjął działania po wpłynięciu skargi na bezczynność, a mianowicie dnia 2 kwietnia br. wezwał skarżącą do wykazania interesu publicznego, który przemawiałby na rzecz udostępnienia informacji (według niego - informacji przetworzonej). Jeżeliby wniesienie skargi na bezczynność nie wywołało żadnej reakcji Burmistrza, to istotnie możnaby rozważyć orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Skoro jednak organ przejawił aktywność, a końcowo wydał decyzję z 23 kwietnia 2026 r. Dlatego też nie ma podstaw do uznania, że bezczynność Burmistrza charakteryzowała się rażącym naruszeniem prawa. Sąd umorzył postępowanie sądowadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd nie może zobowiązać organu do rozpatrzenia wniosku już rozpoznanego, skoro Burmistrz wydał wspomnianą decyzję z 23 kwietnia 2026 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie mieści się zaś ocena prawidłowości tejże decyzji. Ta może być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego, oczywiście po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci odwołania do organu II instancji. Sąd nadto, na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie, w jakim skarżąca domagała się wymierzenia organowi grzywny. Brak było podstaw wymierzania Burmistrzowi grzywny, skoro nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo, z uwagi na fakt, że wysokość wymierzenia organowi grzywny jest pozostawiona dyskrecjonalnej władzy Sądu, a skarżąca nie podała oczekiwań co do wysokości grzywny, która miałaby zostać organowi wymierzona, Sąd przyjął, że w zakresie tym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozumie, że skarżąca jako radna miejska może pozostawać w dyskursie z organem wykonawczym Miasta, a rolą radnej jako członkini organu stanowiąco-kontrolnego samorządu gminnego jest sprawowanie kontroli nad działalnością organu wykonawczego, to opisane wyżej niedopełnienie obowiązkowi publicznoprawnemu nie może niejako automatycznie skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzeniem organowi grzywny. Wymierzenie grzywny jest środkiem przeznaczonym dla jaskrawych przypadków naruszeń prawa, gdzie samo uwzględnienie skargi nie skutkowałoby poprawą działania organu. O zwrocie kosztów sądowych w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.