II SAB/Po 115/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik (sprawozdawca) Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Radę Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2026 r., o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S. K. wnioskiem z dnia 17 marca 2026 r. zwrócił się do Przewodniczącej Rady Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na skrzynkę ePUAP skarżącego na następujące pytania: 1. Wskazanie konkretnej podstawy prawnej (konkretnego artykułu i paragrafu ustawy), która wprost zwalnia Przewodniczącego Rady Gminy z konstytucyjnego obowiązku informacyjnego wobec obywatela. Zaznaczono, iż wnioskodawca nie wnosi o wskazanie ogólnych norm kompetencyjnych dotyczących prowadzenia obrad ze Statutu Gminy, lecz o wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który legalizuje odmowę udzielenia wyjaśnień mieszkańcowi z powołaniem się na "brak zamiaru". 2. Udostępnienie opinii prawnych lub ekspertyz, którymi dysponuje Biuro Rady Gminy [...], a które zwalniałyby funkcjonariusza publicznego z obowiązku respektowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wynikającej z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. 3. Udostępnienie oficjalnej wykładni Biura Rady Gminy [...]: w jaki sposób pisemne oświadczenie Przewodniczącej o "braku obowiązku i zamiaru tłumaczenia się" przed mieszkańcem realizuje ustawową rotę ślubowania radnego (art. 23a ustawy o samorządzie gminnym), nakazującą sprawowanie obowiązków "godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców" (tj. wszystkich mieszkańców, bez wyjątków, faworyzowania czy marginalizowania, z bezwzględnym poszanowaniem prawa obywatela do otrzymania pełnej i kulturalnej odpowiedzi). Podaniem z dnia 5 kwietnia 2026 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Przewodniczącej Rady Gminy [...] w związku z brakiem rozpatrzenia wniosku z dnia 17 marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: (1) zobowiązanie Przewodniczącej Rady Gminy [...] do załatwienia wniosku z dnia 17 marca 2026 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; (3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) wymierzenie organowi grzywny; (5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 17 marca 2026 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, że wniosek ten pozostał bez odpowiedzi, co w jego ocenie świadczy o dopuszczeniu się przez organ rażącej bezczynności. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie. Wskazała, że skarżący jako podmiot pozostający w bezczynności oznaczył konkretnego radnego pełniącego funkcję Przewodniczącej Rady Gminy, zarzucając jej bezczynność. Zarzut ten został zatem skierowany personalnie wobec osoby fizycznej, która nie jest organem administracji publicznej. W konsekwencji skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto pytania skarżącego nie dotyczą informacji publicznej, bowiem skarżący domaga się wytworzenia dla siebie opinii i ekspertyz dotyczących wykładni prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się dopuszczalna i zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 - dalej: "P.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego datowanego na dzień 17 marca 2026 r., tj. Rada Gminy [...], nie podjęła stosownych czynności na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - zwanej w skrócie: "u.d.i.p."), a w konsekwencji popadła w stan bezczynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został zaadresowany do Przewodniczącego Rady Gminy [...]. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rada gminy (a w sytuacji, gdy siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy - rada miejska), stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. - dalej jako: "u.s.g."), jest organem gminy. Przewodniczący rady, zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g., jest wybierany bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Niewątpliwie więc przewodniczący rady nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, lecz podmiotem kierującym pracami rady. Jeśli zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest skierowany (zaadresowany) do przewodniczącego rady – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – to właściwym jego działaniem powinno być potraktowanie tego wniosku jako skierowanego do rady (jako organu gminy) i podjęcie stosownych działań na gruncie u.d.i.p. w celu jego rozpoznania. Niewątpliwie bowiem rada gminy, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, co wprost wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. W konsekwencji, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany (zaadresowany) jest do Przewodniczącego Rady Gminy (a nie literalnie do Rady Gminy), to nie podlega rozpoznaniu, gdyż nie został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. Takie stanowisko nie koreluje z intencją ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej oraz budowania zaufania obywateli do tychże organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 32/25, dost. CBOSA). Wobec powyższego skarga S. K. była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W zakresie "bezczynności" wskazać należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnia informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia oraz o nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czy ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. do udostępnienia żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest 14-dniowym terminem, jaki ustawodawca nakłada na niego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w tym czasie, organ zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, co wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w powyższym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja, nie będąca informacją publiczną, nie zostanie udostępniona na złożony wniosek. W żadnym zatem przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku. Z akt sprawy nie wynika aby na dzień wniesienia skargi wniosek skarżącego z dnia 17 marca 2026 r. został rozpoznany w jakikolwiek sposób. Przyjąć zatem należało, że adresat wniosku – Rada Gminy [...] pozostawała w bezczynności w jego rozpoznaniu i bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania w niniejszej sprawie. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Radę Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności nie wskazuje sposobu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. To w gestii organu jest udostępnienie informacji lub odmowa jej udostępnienia w prawem przewidzianej formie. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, Sąd ocenił jednocześnie, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a także musi wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie stwierdzić nie można. Zdaniem Sądu, zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku nie była efektem zaniechania, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania czynności, ale wynikała z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa określających zakres podmiotowy u.d.i.p. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., jako niezasadną w zakresie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej czy też wymierzenia organowi grzywny. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej czy wymierzenia grzywny, a nie jedynie przewidywał taką możliwość. Przewidziane w ustawie jedynie fakultatywne działanie sądu w tym zakresie - bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17, dost. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16, dost. CBOSA). To samo tyczy się wymierzenia organowi grzywny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższych środków przemawia przedstawiona powyżej ocena o braku rażącego naruszenia prawa przez organ i błędnego uznania, że wniosek skarżącego nie podlegał rozpoznaniu z uwagi na skierowanie go do przewodniczącego rady gminy. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od Gminy [...] na rzecz skarżącego stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. /-/ P. Ławrynowicz /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik