II SAB/Ol 28/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Spółki A w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkę A do rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2020 r. - w terminie 14 dni; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Spółki A na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 10 lutego 2021 r. M. S. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność spółki A (dalej jako: "organ", "spółka"), zarzucając jej naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 4 listopada 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 4 listopada 2020 r. złożył listownie wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "W związku z realizowaną inwestycją w zakresie budowy magistrali wodociągowej DN400 od ulicy "[...]" (odcinek do ZGOK-u), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. zwracam się z wnioskiem o udostępnienie: Umów zawartych z wykonawcami tej inwestycji; Dokumentów materiałowych przedłożonych przez wykonawcę w zakresie potwierdzającym spełnianie przez wszystkie dostarczone materiały norm i wymagań założonych w dokumentacji projektowej; Pełnej dokumentacji projektowej dotyczącej inwestycji; Informacji na temat tego, jakie dokładnie materiały planowane są do wykorzystania przez wykonawcę podczas realizacji inwestycji, ze wskazaniem producenta tych materiałów, ich parametrów, daty i miejsca produkcji". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano możliwość udostępnienia informacji w formie elektronicznej na adres: "[...]". Organ zareagował na powyższy wniosek w ten sposób, że pismem z 18 listopada 2020 r. (doręczonym 25 listopada 2020 r.) udostępnił informację publiczną w zakresie pkt 3 wniosku, tj. wskazania, iż pełna dokumentacja projektowa została umieszczona w postępowaniu przetargowym - został podany link do strony. Natomiast, co do wskazania organu, że została przekazana kopia wskazanej we wniosku umowy, to nie została ona załączona. W ocenie skarżącego w odniesieniu do pytań 1-4 z wniosku informacja publiczna nie została udostępniona. Skarżący podniósł, że w dniu 25 listopada 2020 r. po raz kolejny złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ przy piśmie z dnia 5 grudnia 2020 r. (doręczonym w dniu 15 grudnia 2020 r.) przesłał w załączniku kopię zawartej umowy - dot. punktu 1 wniosku z dnia 4 listopada 2020 r. Wskazał jednocześnie, że informacje z punktu 2 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Powyższe spowodowało, że w dniu 16 grudnia 2020 r. zostało skierowane do organu ponaglenie na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku z dnia 4 listopada 2020 r. W odpowiedzi udzielonej dnia 4 stycznia 2021 r. (doręczonej 12 stycznia 2021 r.) organ wymienił żądane do udostępnienia dokumenty, nie przedkładając ich jednak w załącznikach. Skarżący podniósł, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wnioski, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że wniosek o udzielenie informacji publicznej złożono 4 listopada 2020 r., na który odpowiedzi udzielono pismem z dnia 18 listopada 2020 r. Do tego pisma - odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji - omyłkowo nie dołączono umowy. Spółka poinformowała, iż materiały zaakceptowane przez zamawiającego są zgodne z dokumentacją projektową, a pełna dokumentacja projektowa została umieszczona na stronie postępowania przetargowego prowadzonego przez spółkę na podstawie wewnętrznego regulaminu zamówień spółki na stronie internetowej, do której to strony podano w piśmie link. Odnośnie do pytania jakie materiały zostały wykorzystane, odpowiedziano na nie zgodnie ze stanem faktycznym inwestycji, że nie zachodzi stan wykorzystania materiałów. Nadto, pytanie to było zbyt ogólne bo dotyczyło wszystkich nieokreślonych materiałów wykorzystywanych przy realizacji, a takich danych co do wszystkich materiałów organ nie posiada. Następnie, pismem z dnia 25 listopada 2020 r. skarżący ponowił wniosek co do przekazania umowy. W tym czasie wiedział on już, że przeoczono przy pierwszej odpowiedzi kwestię dokumentów materiałowych w zakresie potwierdzającym spełnienie norm i wymagań co do materiałów podstawowych, a nadto zmodyfikowany wniosek co do wskazania materiałów planowanych do wykorzystania, nie precyzując o jakie materiały chodzi. Wskazano, że spółka nie posiada odrębnie wytworzonej informacji co do zużycia wszystkich materiałów niezbędnych do wykonania inwestycji i nie jest zobowiązana do wytworzenia takiej informacji obejmującej wszystkie materiały i to z podaniem daty produkcji i producenta. Takiej informacji nie żąda się od wykonawcy. Tylko na konkretnie podany rodzaj materiałów podstawowych, który był co do parametrów i wymagań określony w specyfikacji, taka informacja mogłaby zostać udzielona. W dniu 5 grudnia 2020 r. spółka przekazała kopię umowy. Następnie, w dniu 16 grudnia 2020 r. skarżący wystosował ponaglenie domagając się załatwienia wniosków z 4 i 20 listopada 2020 r., w szczególności w zakresie dokumentów materiałowych i potwierdzenia, że spełniają one normy i wymagania dokumentacji projektowej. Spółka pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. wskazała rury nieblokowane i blokowane oraz kształtki przyjęte do zastosowania przy realizacji inwestycji zgodne z projektem. Z wymienionych w piśmie atestów certyfikatów kart technicznych itp. wynika jednoznacznie jakie rury blokowane i nieblokowane znajdują zastosowanie zgodnie z projektem, są to rury z systemem zatrzasku z zastosowaniem napawanego garbu firmy B. Z kolei po wpłynięciu skargi Spółka przesłała uwierzytelnioną kopię wniosku materiałowego co do przyjętych do stosowania materiałów - rur blokowanych i nieblokowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi dla swojej skuteczności zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia. Kwestia ta jest jednolicie ujmowana w orzecznictwie. Wyczerpujące rozważania zaprezentowane zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2020 r, sygn. akt l OSK 2266/19. Sąd stwierdził, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1 b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że spółka A., której 100% udziałów posiada Gmina, a której celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych, ustalonym w art. 4 u.d.i.p. Z przepisu ust. 1 tego artykułu bowiem wynika, że zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym krąg ten przytoczoną normą prawną nie został ograniczony, o czym świadczy wyrażenie "w szczególności". Również zakres żądanych informacji jako związanych z realizacją celu publicznego – budowa magistrali wodociągowej (działalności spółki w zakresie zaspokajania potrzeb publicznych zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków), świadczy o tym, że przedmiotem wniosku objęte były informacje o charakterze publicznym. Organ nie kwestionował zresztą faktu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Co więcej, pismem z dnia 18 listopada 2020 r. udostępnił informację publiczną w zakresie pkt 3 wniosku z dnia 4 listopada 2020 r., tj. wskazania, iż pełna dokumentacja projektowa została umieszczona w postępowaniu przetargowym - został podany link do strony. Następnie, przy piśmie z dnia 5 grudnia 2020 r. spółka przesłała kopię umowy dot. "budowy magistrali wodociągowej DN400 od ulicy "[...]" oraz wyjaśniła, że realizacja inwestycji jeszcze się nie rozpoczęła, a wykonawca składa wnioski materiałowe sukcesywnie. Należy więc wskazać, że skarżący zwrócił się do organu wnioskiem z dnia 4 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: umów zawartych z wykonawcami inwestycji; dokumentów materiałowych przedłożonych przez wykonawcę w zakresie potwierdzającym spełnianie przez wszystkie dostarczone materiały norm i wymagań założonych w dokumentacji projektowej; pełnej dokumentacji projektowej dotyczącej inwestycji; informacji na temat tego, jakie dokładnie materiały planowane są do wykorzystania przez wykonawcę podczas realizacji inwestycji, ze wskazaniem producenta tych materiałów, ich parametrów, daty i miejsca produkcji. Pismami z dnia 18 listopada 2020 r. i z dnia 5 grudnia 2020 r. organ udzielił wnioskowanej informacji w zakresie pkt 1, 3 i ustosunkował się do pkt 4 wniosku z dnia 4 listopada 2020 r. Natomiast w piśmie z 4 stycznia organ wskazał, że wykonawca złożył wnioski materiałowe wraz załącznikami (pkt 2 wniosku), ale dokumentów tych nie udostępnił skarżącemu. Dopiero po wniesieniu skargi, przy piśmie z 18 lutego 2021 r., organ przekazał skarżącemu wniosek materiałowy złożony przez wykonawcę i zatwierdzony przez zamawiającego, ale nadal nie dołączył do niego załączników wymienionych w tym wniosku materiałowym. Zatem stwierdzić należy, że, wbrew twierdzeniom organu, informacja publiczna nie została udostępniona w pełnym zakresie. Organ ograniczył podjęte czynności, jak wskazano, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej wyłącznie do pkt 1, 3 i 4 wniosku z dnia 4 listopada 2020 r. Natomiast do dnia wniesienia skargi nadal nie udostępnił informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku. Nie sposób bowiem uznać, że spółka udzieliła wnioskowanej informacji, skoro w piśmie z dnia 4 stycznia 2021 r. wskazała, że wykonawca inwestycji złożył wnioski materiałowe dotyczące rur nieblokowanych i blokowanych oraz kształtek z żeliwa przedstawiając załączniki atestów, certyfikatów, deklaracji i kart technicznych, jednocześnie nie udostępniając skarżącemu powyższych materiałów. Również przy piśmie z dnia 18 lutego 2021 r., stanowiącym uzupełnienie pisma z dnia 4 stycznia 2021 r., spółka ograniczyła się jedynie do przedstawienia skarżącemu wniosku materiałowego, w którym wskazuje się na powyższe atesty, certyfikaty, deklaracje i karty techniczne, ale nadal ich nie udostępniła skarżącemu. W stanie faktycznym zaistniałym w rozpoznawanej sprawie organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej pozostaje więc nadal w stanie bezczynności w zakresie, w jakim nie ustosunkował się do całości objętych wnioskiem informacji. W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) oraz § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2020 r. w terminie 14 dni (punkt I sentencji wyroku), w pozostałym zakresie skargę oddalając (punkt II sentencji wyroku) z uwagi na załatwienie wniosku o informację publiczną w pozostałej części. Oceniając, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Organ nie pozostawał bierny w sprawie, zareagował na wniosek strony, udostępniając częściowo żądaną informację. Postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą w zadośćuczynieniu żądaniu skarżącego. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zastrzeżone jest dla wyjątkowych sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 wskazał, że "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia." Bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada powyższemu opisowi, jako, że organ - co do zasady i w przeważającej części – udzielił wnioskowanej informacji. Z tych względów Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.