II SAB/Ol 159/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2026 r. sprawy ze skargi N. C. na bezczynność Wójta Gminy P. w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku skarżącego N. C. z dnia [...], w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącego N. C. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2025 r. N.C. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr A obr. [...], gm. P. (dalej: "działka nr A"). Pismem z dnia 9 lutego 2026 r. skarżący zwrócił się do Wójta o udzielenie informacji na jakim etapie procedowania znajduje się ww. wniosek. Po rozpatrzeniu ponaglenia wniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") postanowieniem z dnia 22 maja 2026 r.: 1. stwierdziło, że Wójt dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 2. wyznaczyło 30-dniowy termin na załatwienie sprawy; 3. stwierdziło, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. odstąpiło od ustalenia osób winnych bezczynności. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy Wójt pozostaje w bezczynności. Wprawdzie Wójt wyjaśnił, że przez reformę planistyczną liczba wniosków o ustalenie warunków zabudowy wzrosła o ok. 300 %, ponadto są problemy kadrowe, jednakże od 10 miesięcy Wójt pozostaje w bezczynności. Pismem z dnia 1 czerwca 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 czerwca 2025 r. o ustalenie o warunków zabudowy domagając się zobowiązania Wójta do wydania decyzji w terminie 14 dni oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że od dnia złożenia przedmiotowego wniosku do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, ani nie wezwał do uzupełnienia braków wniosku. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że pismem z dnia 12 czerwca 2026 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków złożonego wniosku z dnia 25 czerwca 2025 r. o ustalenie o warunków zabudowy. Rozpatrzenie ww. wniosku będzie możliwe dopiero po jego uzupełnieniu. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w związku z reformą planistyczną liczba wniosków o ustalenie warunków zabudowy wzrosła o ok. 300 %, co stwarza problemy z dochowaniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto, aby przyśpieszyć pracę Wójt ogłosił nabór na dodatkowe stanowisko ds. gospodarki przestrzennej i kształtowania krajobrazu, jednakże nie wpłynęła żadna oferta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności oraz przewlekłości nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. Wynika jednak z brzmienia art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), z kolei przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Szczególne terminy, o których mowa przy definicji bezczynności, przewidziane zostały m.in. w ramach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2026 r., poz. 538, dalej: "u.p.z.p."). I tak, zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z kolei według art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z tym że: 1) termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2, wynosi 90 dni, a w przypadku decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej: a) obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, termin ten wynosi 21 dni, b) biogazowni rolniczej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (Dz. U. z 2026 r. poz. 52), termin ten wynosi 65 dni; 2) w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 zdanie drugie, wynosi 7 dni; 3) jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie zawiadomi organu o konieczności przeprowadzenia oględzin terenu, termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5c, wynosi 7 dni. Ponadto, należy podkreślić, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Stwierdzenie bezczynności może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których to nastąpiło, nie są istotne dla stwierdzenia bezczynności. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15; 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16, CBOSA). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 25 czerwca 2025 r. zwrócił się do Wójta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr A. Do dnia wniesienia skargi wniosek ten nie został rozpatrzony. Dopiero po wniesieniu skargi, Wójt pismem z dnia 12 czerwca 2026 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków ww. wniosku o ustalenie o warunków zabudowy. W tej sytuacji Sąd nie miał wątpliwości, iż na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w sprawie bezczynny, co uzasadniało zobowiązanie Wójta, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpatrzenia ww. wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku) przez co należy rozumieć stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W realiach badanej sprawy z tak kwalifikowaną bezczynnością nie mamy do czynienia. Z wyjaśnień Wójta wynika, że w związku z reformą planistyczną liczba wniosków o ustalenie warunków zabudowy wzrosła o ok. 300 %, co stwarza problemy z dochowaniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto, aby przyśpieszyć pracę Wójt ogłosił nabór na dodatkowe stanowisko ds. gospodarki przestrzennej i kształtowania krajobrazu, jednakże nie wpłynęła żadna oferta. W ocenie Sądu, zaistniała zwłoka nie była zatem przejawem celowego działania. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., stosownie do których sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.