II SAB/Kr 28/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym [...] w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia [...] września 2019 r. w terminie 14 dni; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz A. F. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając mu brak udzielenia informacji publicznej na wniosek złożony w dniu 16 września 2019 r., w którym żądał wydania kopii protokołu sporządzonego przez ten organ z przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy kolektorów wód opadowych w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, tj. w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 21 lutego 2011 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 27 września 2019 r. odpowiedział na żądanie A. F., przyznając że przedmiot żądania stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacja. Wskazał jednocześnie, że z rejestrów organu wynika, że od kwietnia 2019 r. do września 2019 r. wnioskodawca, posługując się adresem zamieszkania ul. [...] w Z., złożył 79 wniosków w trybie ww. ustawy, a posługując się adresem ul. [...] w Z. – 33 wnioski w trybie ww. ustawy, z czego w sierpniu – 31 wniosków, a we wrześniu – 32 wnioski. W ocenie organu zachowanie wnioskodawcy nacechowane jest uporczywością, nie jest podyktowane troską o dobro publicznej, tj. dbałością o przejrzystość państwa czy też przestrzeganiem prawa przez podmioty życia publicznego oraz jawnością, a jedynie wywołaniem takiej dolegliwości u adresata wniosków, które skutkuje zaangażowaniem jak największej ilości pracowników i środków, co w rezultacie utrudnia funkcjonowanie urzędu. W ocenie organu przedmiotowy wniosek, będący 112 wnioskiem złożonym w ciągu kilku miesięcy, celem spowodowania paraliżu urzędu, ma stanowić odpowiedź na toczące się przed tym organem postępowania związane z naruszeniami prawa budowlanego, których miał się dopuścić wnioskodawca. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy również wskazać, że na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 r., poz. 1429; dalej: u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Ustawa nie określa żadnych szczególnych wymogów co do wniosku o udzielenie informacji publicznej, z czego należy wywodzić, że może on być złożony w dowolnej formie, także poprzez e-mail. Nie budzi wątpliwości, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej - jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Bezsporne jest również, że wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia dokumentów stanowiących informację publiczną. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W takiej sytuacji organ powinien był merytorycznie rozpoznać wniosek. Termin udzielenia informacji publicznej określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przedłużenie terminu udostępnienia informacji może m.in. wynikać z konieczności poniesienia dodatkowych kosztów przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i poinformowania o tym wnioskodawcy (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Jeśli więc skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w dniu 16 września 2019 r., to stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. należało udzielić odpowiedzi w terminie 14 dni, albo w tym terminie zawiadomić o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi, uzasadniając nowy termin udzielenia informacji. W przedmiotowej sprawie organ odpowiedział wprawdzie wnioskodawcy, zachowując wskazany termin, niemniej jednak odpowiedź nie polegała na udostępnieniu informacji, lecz w istocie stanowiła odmowę jej udostępnienia. Tymczasem odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić w określonych ustawą okolicznościach i przyjąć formę decyzji administracyjnej (por. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p.). W ocenie Sądu stanowisko Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucające skarżącemu nadużywanie prawa do informacji publicznej nie zasługuje w okolicznościach sprawy na uwzględnienie. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 16 września 2019 r., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. W tym samym punkcie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę okoliczności podnoszone przez organ, a dotyczące ilości i częstotliwości składania wniosków w trybie u.d.i.p. przez skarżącego. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest przewidziane jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, czego w kontrolowanej sprawie Sąd się nie dopatrzył. W punkcie II Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 16 września 2019 r. w termie 14 dni. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.