II SAB/Wa 84/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej przez Prezesa Rady Ministrów, zawartego w piśmie z [...] września 2019 r., doprecyzowanego pismem z [...] listopada tegoż roku. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, - przyznanie od organu na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, - ukaranie organu grzywną w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości, - stwierdzenie, że bezczynność przy rozpatrywaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpiono także o rozpatrzenie sprawy na rozprawie i zawiadomienie właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przy rozpatrywaniu sprawy i okolicznościach, mających wpływ na ich powstanie. Uzasadniając skargę wskazano: - w 2019 roku Wnioskodawca zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej - zestawień podmiotowo - przedmiotowych i źródłowych dokumentów dotyczących udzielanej przez Polskę pomocy humanitarnej ze środków budżetu państwa, pozostających w dyspozycji Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (zwanej dalej "Kancelarią") od czasu gdy ministrami, członkami Rady Ministrów odpowiedzialnymi za kwestie pomocy humanitarnej była najpierw B.K., a następnie M. W., - wielokrotnie w sprawie udostępnienia informacji publicznej Wnioskodawca usiłował się porozumieć nie tylko z ministrami, ale także z decyzyjnymi dyrektorami, funkcjonariuszami publicznymi - bezskutecznie; w urzędzie bowiem: "nikt nie pracuje, nie świadczy pracy, z nikim nie można nawiązać kontaktu słowno-logicznego w szczególności telefonicznego", - do dnia wniesienia skargi – datowana [...] stycznia 2010 r. – Wnioskodawca nie uzyskał żądanej informacji - organ milczy (Prezes Rady Ministrów), zaś pracownik urzędu go obsługujący udostępnia informacje niesatysfakcjonujące Wnioskodawcę - ogólne, - uzasadnione jest podejrzenie, że ze środków budżetu państwa, pozostających w dyspozycji Kancelarii i innych urzędów, były i są wyprowadzane przez polskich funkcjonariuszy publicznych, w sposób niekontrolowany, środki finansowe (setki milionów złotych) na rzecz podmiotów prywatnych - pod pretekstem pomocy humanitarnej, - organ nie panuje nad tym procederem, co nie zwalnia go z odpowiedzialności prawnej, - zasada prawa obywateli do informacji publicznej - w tym dostępu do dokumentów - jest częścią konstytucyjnych oraz konwencyjnych wolności i praw obywatela a także człowieka; oznacza to, że informacja - dokument - musi być natychmiast lub niezwłocznie udostępniony na wezwanie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, W uzasadnieniu podniesiono: - pismem z [..] września 2019 r. Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie dokumentów dotyczących działalności ministrów ds. pomocy humanitarnej – poprzedniego oraz obecnego; podnosił jednocześnie, że to on jest inicjatorem i autorem udzielania przez Polskę pomocy humanitarnej, a jakaś osoba z Rządu lub Kancelarii "ukradł pomysł" lub "naruszył prawa autorskie", - wobec tego - pismem z [...] października 2019 r. – organ zwrócił się o sprecyzowanie żądania i wskazanie, jakiej konkretnie informacji oczekuje Wnioskodawca, - Wnioskodawca odpowiedział pismem z [...] listopada 2019 r.; wskazał, że w szczególności interesują go dokumenty dotyczące środków finansowych, wydatkowanych przez Polskę w latach 2018 - 2019 r. na pomoc humanitarną z podziałem na państwa lub instytucje, które takie środki (także w postaci rzeczowej) otrzymały, a także wydatki na utrzymanie ministrów do spraw pomocy humanitarnej i Departamentu ds. Pomocy Humanitarnej Kancelarii; dodał ponadto, że nie wie jakie dokumenty zostały wytworzone lub są w posiadaniu tej instytucji, i jak je zobaczy lub w rozmowie osobistej zorientuje się czym w tym zakresie dysponują funkcjonariusze publiczni, to będzie wiedział jakich dokumentów żąda, - na pismo to udzielono odpowiedzi [..] grudnia 2019 r.; organ podtrzymał swoje stanowisko o konieczności sprecyzowania wniosku; przekazano też ogólną informację o działalności dwu odpowiedzialnych za pomoc humanitarną ministrów, - [...] grudnia 2019 r. Wnioskodawca ponownie wniósł o udostępnienie oryginalnych dokumentów, dotyczących obu ministrów, - w odpowiedzi na powyższe organ poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko, - odnosząc się do zarzutów skargi wskazano: - wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej powinien precyzować o jaki rodzaj informacji chodzi; na dokumentację dotyczącą działalności wskazanych ministrów składają się dokumenty będące nośnikiem wielu różnorodnych informacji; jest to zbiór różnego rodzaju informacji - takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią; najistotniejsze w tej mierze jest jednak, że różnorodność informacji zawartych w takiej dokumentacji wymagałaby każdorazowo od podmiotu dysponującego nimi ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych, które takiego charakteru nie mają; przy tym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów; informacje niemające charakteru publicznych - jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą - wymagałyby odmowy udostępnienia; dlatego wniosek, dotyczący udostępnienia informacji publicznej, powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi; pozwala to podmiotowi na udzielenie tej informacji, nawet w postaci kserokopii materiałów, znajdujących się w aktach, przy zapewnieniu ochrony wszystkich dóbr ustawowo chronionych, - kiedy wniosek nie dotyczy konkretnej sprawy - nie wskazuje rodzaju dokumentacji (tematyki), to zawartość tej dokumentacji nie może być uznana za informację publiczną; taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie; żądanie - udostępnienia dokumentacji jako całości - nie jest bowiem wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów; tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się Wnioskodawca; - prawo do informacji dotyczy tych w sprawie publicznej, a więc o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich; wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnego do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "ustawą o informacji", - konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność"; praktyczną tego konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, str. 5); jeżeli wnioskodawca dążył do uzyskania informacji o bliżej nieokreślonych sprawach publicznych, to sposób realizacji tego celu poprzez zapoznawanie się z całym zbiorem wiadomości prowadzi do nadużycia tego prawa; - w orzecznictwie przyjmuje się, że ustawa o informacji nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji; oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji; wszak nie wszystko, co znajduje się w posiadaniu organu, stanowi informację publiczną; - dlatego nie jest prawidłowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli nie wskazano tam konkretnie określonej informacji, lecz uczyniono to bardzo ogólnie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie; wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, ze względu na brak określonego zakresu żądania. W dodatkowym piśmie (k. 15-16) Wnioskodawca podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podkreślał, że konstytucyjne prawo do informacji nie może być ograniczone w drodze wykładni Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Nie uwzględniono wniosku o rozpatrzenie sprawy na rozprawie (wedle treści art. 122 wskazanej ustawy), gdyż nie przemawiały za tym żadne szczególne okoliczności - w tym szczególnie złożony charakter sprawy. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku – tak art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywany przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych dla danej sprawy elementach - szczegółowo zreformowany w stanowisku organu. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji (wniosek z [..] września, uzupełniony pismem z [...] listopada 2019 r.) zaś - wobec sposobu sformułowania wniosku – jego ogólnego charakteru, zdaniem organu nie stanowił on żądania udostępnienia informacji publicznej, w myśl ustawy o informacji. Pogląd organu w danym zakresie nie jest jednak trafny. Wprawdzie zasadnie zwrócono uwagę, że pierwotny wniosek (z [...] września 2019 r.) był nazbyt ogólnikowy. Jednak z treści pisma z [...] listopada 2019 r. - skierowanego wobec żądania sprecyzowania wniosku - wynikało wystarczająco precyzyjnie, jakie informacje są przedmiotem zainteresowania Wnioskodawcy oraz że żądanie jego dotyczy udostępnienia także dokumentów źródłowych. Chodziło o wszelkie "dokumenty dotyczące środków finansowych wydatkowanych przez Polskę w 2018 i 2019 r na pomoc humanitarną z podziałem na państwa lub instytucje które takie środki (także w postaci rzeczowej) otrzymały, a także wydatki na utrzymanie ministrów ds. pomocy humanitarnej i Departamentu ds. Pomocy Humanitarnej KPRM". Trafnie zauważa organ, że zakres żądanych informacji jest przedmiotowo bardzo szeroki. Dotyczą one jednak określonego zagadnienia, będącego przedmiotem działania władz publicznych, gdzie wydatkowane są stosowne środki w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c oraz pkt 2 lit. f ustawy o informacji. W tym kontekście chodzi więc w istocie o informację publiczną w rozumieniu ustawy o informacji. Wprawdzie w tym samym piśmie Wnioskodawca wskazywał, że może dookreślić zakres żądanych dokumentów po okazaniu mu całości dokumentacji, co nie stanowi procedury przewidywanej stosownymi przepisami. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku procedowania nad wnioskiem w zakresie, gdzie żądanie dotyczyło całej dokumentacji źródłowej, co do wydatków i realizowanych programów, jak i selektywnie wybranych danych, dotyczących wielkości środków przeznaczonych na poszczególne cele (udzielanie pomocy, obsługa urzędu). Trafnie zauważa organ, że - wobec szerokiego sformułowania żądań - wyselekcjonowanie dokumentów i ich techniczne udostępnienie w stosownej formie, jak i poszukiwanie i zestawianie żądanych danych w wybranych obszarach może stanowić czynność stosunkowo złożoną (gdyby takich zestawień dla innych celów nie wytworzono). Procedowanie w przypadkach tego rodzaju jest jednak regulowane - w ramach udostępniania informacji przetworzonej. Wymagane jest wówczas wezwanie wnioskodawcy do wykazania wystąpienia przesłanek zakreślonych art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji - czy informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Gdy natomiast stosowny warunek nie zostanie wykazany niezbędne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej. Nie uczyniono tego w rozpoznawanej sprawie, poprzestając na ogólnych twierdzeniach w pismach do Wnioskodawcy, że żądanie udostępnienia informacji jako zbyt szerokie - nie może być zrealizowane w trybie przepisów ustawy o informacji. Ocena, czy w danej sprawie chodzi w istocie o informację przetworzoną oraz kwestie ewentualnego wystąpienia szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za jej przetworzeniem, następuje poprzez udostępnienie informacji bądź wydania orzeczenia administracyjnego o odmowie. W takiej sytuacji formułowanie ocen w danym zakresie przez Sąd w rozpoznawanej sprawie – w przedmiocie bezczynności - byłoby przedwczesne. Dość stwierdzić, że decyzji w tej kwestii nie wydano ani nie udostępniono informacji. Błędna ocena organu jakoby żądana informacja nie podlegała udostępnieniu na zasadach ustawy o informacji prowadziła do stanu bezczynności w sprawie, gdzie - wobec żądania udostępnienie informacji publicznej - nie zrealizowano wniosku ani też nie wydano stosownej decyzji. Zasadne było więc zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w stosownej formie. Bezsporne jest w sprawie, że zadość żądaniom Wnioskodawcy nie czynił zestaw informacji przekazany mu przy piśmie z [...] grudnia 2019 r.. Potwierdza to treść późniejszej korespondencji jak i samej skargi. Przy tym także organ nie kwestionuje, że nie udostępniono informacji w pełnym, żądanym zakresie. Wskazano jedynie, że jest to materiał dostępny, a więc bez konieczności przetwarzania informacji dla potrzeb konkretnego wniosku. Nie są natomiast zasadne wywody skargi, gdzie twierdzono jakoby samo nieudzielenie informacji w przewidzianym ustawą terminie musiało być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Organ mylnie ocenił, jakoby żądana informacja nie podlega udostępnieniu w stosownym trybie, co nie może być jednak kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Wbrew wywodom Wnioskodawcy brak wystarczających przesłanek dla przyjęcia, jakoby organ uchylał się celowo od udzielenia wyczerpujących informacji. Wręcz przeciwnie - podejmował działania celem doprowadzenia do sprecyzowania wniosku, aby mógł być on zrealizowany - wedle kryteriów przyjętych przez organ. Czyniono to pomimo, że forma wypowiedzi Wnioskodawcy, kierowana do organów Państwa tak wysokiego szczebla, nie zasługuje na aprobatę. Zawarto tam nazbyt wiele wypowiedzi o charakterze emocjonalnym i sformułowań, które są powszechnie traktowane jako lekceważące czy wręcz obraźliwe. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny. Zastosowanie tych środków w danej sprawie nie znajduje bowiem żadnego uzasadnienia. W danym zakresie skargę więc oddalono. Brak również przesłanek dla skierowania wystąpienia, myśl art. 155 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a i 2 a także art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 9