II SAB/Ke 79/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Jędrzejowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu M. G. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

W dniu 4 maja 2026 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w Jędrzejowie wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga M. G. na bezczynność tego organu w związku z nierozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 20 kwietnia 2026 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że we wniosku z 20 kwietnia 2026 r. wystąpił o udostępnienie pełnej dokumentacji postępowań o udzielenie zamówień publicznych realizowanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w Jędrzejowie w latach 2018-2025. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z 30 kwietnia 2026 r., jednak odpowiedź ta nie stanowi realizacji obowiązku ustawowego. Organ nie udostępnił bowiem żądanych dokumentów (umów, aneksów, protokołów odbioru robót, informacji o karach umownych i podwykonawcach), nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostepnienia informacji, ograniczył się do wskazania linków do wybranych informacji, które nie wyczerpują zakresu wniosku, zaproponował udostępnienie dokumentów wyłącznie w formie wglądu w siedzibie urzędu, co stanowi istotne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Organ powołał się na rzekomą obszerność materiału oraz ograniczenia techniczne, co nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej w żądanej formie. Zdaniem skarżącego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, trudności techniczne lub objętość dokumentów nie zwalniają organu z obowiązku udostępnienia informacji, lecz wymagają zastosowania odpowiednich rozwiązań organizacyjnych (np. podziału plików, udostępnienia na nośniku danych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że 30 kwietnia przesłał do wnioskodawcy odpowiedź na wniosek pocztą oraz e-mailem wskazując linki do postępowań, które są ogólnodostępne, gdzie wnioskodawca może samodzielnie pobrać cześć wymaganych informacji. Pozostałe dokumenty, które nie mogą być udostępnione to: 122 egz. protokołów postępowań, 295 egz. protokołów odbioru robót, 255 egz. umów. Materiały te oprócz aneksów do umów i informacji o podwykonawcach stanowią ok. 5000 kartek czy 10 ryz papieru A4. Zeskanowanie tylu dokumentów i przesłanie ich e-mailem jest fizycznie niemożliwe, nawet w przypadku podziału plików. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określone w pkt 1-5 tej normy) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z kolei przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ zatem pozostaje w bezczynności, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Jędrzejowie polegająca na udostępnieniu skarżącemu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", żądanej przez niego informacji publicznej, z naruszeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 tej ustawy, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak wynika z akt sprawy, organ odpowiadając na wniosek z 20 kwietnia 2026 r., w piśmie z 30 kwietnia 2026 r. udzielił skarżącemu informacji, że w postępowaniach wszczętych od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2020 r. ogłoszenie o zamówieniu, SIWZ z załącznikami, informacja, o której mowa w art. 86 ust. 5 ustawy Pzp, zawiadomienie o wyborze najkorzystniejszej oferty dostępne są na wskazanej w piśmie stronie internetowej. Na innej podanej stronie internetowej dostępne są zaś ogłoszenie o zamówieniu, SWZ z załącznikami, informacja o kwocie przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia, informacja otwarcia ofert i informacja o wynikach w postępowaniach wszczętych od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2025 r. Dalej organ poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. "wymagana informacja, które nie jest dostępna na stronach zamawiającego ze względów technicznych nie może być udostępniona w sposób i formie określonej we wniosku". Protokoły postępowania, zawarte umowy, aneksy do umów, protokoły odbioru robót, ewentualnie informacje o karach umownych i informacje o podwykonawcach będą zbyt obszerne, aby je wysłać w formie elektronicznej (PDF) na skrzynkę e-mail, która ma ograniczona pojemność. Organ zaproponował więc wnioskodawcy udostępnienie tych dokumentów poprzez wgląd w siedzibie organu z możliwością samodzielnego wykonania fotografii. Poinformował, że wgląd do dokumentacji należy uzgodnić w terminie 14 dni, w przeciwnym razie zgodnie z art. 14 ust. 2 u.di.p. postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zostanie umorzone. Skarżący uznając, że odpowiedź z 30 kwietnia 2026 r. nie stanowi realizacji obowiązku ustawowego, w dniu 4 maja 2026 r. wniósł skargę na bezczynność do tut. Sądu. Niewątpliwie zatem skarga na bezczynność została wniesiona po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19, stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Sąd w rozpoznawanej sprawie w pełni aprobuje pogląd NSA wyrażony w przywołanej uchwale. Wprawdzie pogląd ten dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, lecz w ocenie sądu, zawarte w niej rozważania, mają znaczenie również dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, także załatwieniem żądania wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej. Tak jak sprawa z zakresu informacji publicznej może zakończyć się decyzją administracyjną, na co wprost wskazuje art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tak również może zakończyć się poprzez czynność materialno-techniczną udostępnienia żądanej informacji. Skarżący nie kwestionuje, że pod udostępnionymi linkami do stron internetowych znajdowały się żądane informacje, aczkolwiek nie wszystkie. Wgląd do pozostałych informacji, tj. umów, aneksów, protokołów odbioru robót, informacji o karach umownych, wykonawcach został skarżącemu umożliwiony w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Takiej treści pouczenie znajduje się w informacji udzielonej skarżącemu w piśmie z 30 kwietnia 2026 r. W ocenie Sądu wniosek skarżącego z 20 kwietnia 2026 r. został przez organ prawidłowo załatwiony. Część żądanych informacji organ udostępnił w terminie poprzez wskazanie linków do stron internetowych, a skarżący nie kwestionuje, aby miał trudności z zapoznaniem się z konkretnymi informacjami pod podanymi adresami. W tym zakresie należy więc uznać, że informacja została udostępniona w sposób realny i wyczerpujący. Natomiast co do protokołów postępowań, umów, aneksów, protokołów odbioru robót, informacji o karach umownych, o podwykonawcach organ skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że przesłanie tych informacji na wskazany we wniosku adres e-mail nie jest możliwe z uwagi na ograniczoną pojemność. W tym miejscu należy podkreślić, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie stosownych czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w formie określonej we wniosku, organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie organ wskazał, że nie ma możliwości udostępnienia informacji dotyczącej protokołów postępowań, umów, aneksów, protokołów odbioru robót, informacji o karach umownych, o podwykonawcach w sposób i w formie zgodnej z żądaniem podmiotu zainteresowanego, tj. na adres e-mail skarżącego. Chodzi bowiem o 122 egz. protokołów postępowań, 295 egz. protokołów odbioru robót, 255 egz. umów. Przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem zostały więc podane. W dacie wniesienia skargi nie upłynął jeszcze 14-dniowy termin do złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu z 30 kwietnia 2026 r., tj. poprzez wgląd w siedzibie organu z możliwością samodzielnego wykonania fotografii. Brak wydania w dacie wniesienia skargi decyzji o umorzeniu postępowanie nie oznacza więc bezczynności organu. Przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymaga jedynie podania przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Ewentualna ocena, czy podane przyczyny mają uzasadnienie w okolicznościach sprawy może być przedmiotem rozważań Sądu dopiero na etapie skargi na decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nie ulega przy tym wątpliwości, że brak wydania decyzji o umorzeniu może być przedmiotem skargi na bezczynność. Jak podkreślił NSA w cyt. uchwale z 22 czerwca 2020 r., zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc tak jak w rozpoznawanej sprawie udzielenie żądanej informacji. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie tut. Sądu zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi, którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 29 września 2020 r., sygn. II OSK 26/20; z 13 października 2021 r., sygn. III OSK 3789/21). W tym stanie rzeczy, ponieważ skarżący wniósł skargę na bezczynność organu po załatwieniu sprawy i przekazaniu części żądanej informacji publicznej, a co do reszty po doręczeniu powiadomienia o możliwości złożenia w terminie 14 dni wniosku, o którym mowa wart. 14 ust. 2 u.d.i.p., należało uznać, że stanowi to przeszkodę do stwierdzenia bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. I postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt. II postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.