II SAB/Ke 75/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Opatów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

M. P. w skardze z 21 kwietnia 2026 r. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Opatów polegającą na niezałatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] wniósł o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji administracyjnej w ustawowym terminie, stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania, a także wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 13 marca 2026 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa z nieruchomością prywatną. Pomimo upływu ustawowego terminu organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Zamiast tego przekazał jedynie pismo znak: [...], które nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Skarżący podał, że 29 marca 2026 r. wniósł ponaglenie. Burmistrz Miasta i Gminy w Opatowie przekazał je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach dopiero 7 kwietnia 2026 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Następnie Kolegium pismem 20 kwietnia 2026 r. udzieliło odpowiedzi. W związku z jej treścią skarżący wniósł niniejszą skargę na bezczynność, ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącego organ naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którymi odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nie udostępnił żądanej informacji oraz nie załatwił sprawy w ustawowym terminie. Zdaniem skarżącego brak takiej decyzji, nieudostępnienie informacji, unikanie odpowiedzi na ponaglenie oznacza bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że nie pozostawał w bezczynności, bowiem po otrzymaniu 13 marca 2026 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokonał jego analizy i uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji pismem z 26 marca 2026 r. poinformował skarżącego o zajętym stanowisku oraz wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Organ podał nadto, że 29 marca 2026 r. do Urzędu wpłynęło ponaglenie wniesione przez skarżącego, które - stosownie do art. 37 § 4 k.p.a. - zostało przekazane do Kolegium 7 kwietnia 2026 r. Następnie do organu wpłynęło pismo Kolegium z 20 kwietnia 2026 r., z którego wynikało, że ponaglenie w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej jest niedopuszczalne. W ocenie organu okoliczności te świadczą o tym, że podejmował on czynności bez zbędnej zwłoki i nie dopuścił się bezczynności. Organ podniósł, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powstaje wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skoro zaś uznał, że przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej, nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, lecz mógł ograniczyć się do poinformowania skarżącego o swoim stanowisku w formie pisma. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wyroki z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2794/19 oraz z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2505/16. Wskazał, że z orzecznictwa tego wynika, że organ nie pozostaje w bezczynności, jeżeli uzna, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i poinformuje o tym wnioskodawcę, a także że przedmiotem wniosku powinno być udostępnienie informacji, a nie dokumentu stanowiącego jedynie jej nośnik. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że działania skarżącego pozostają w ścisłym związku z prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym, w którym występuje on jako strona. W ocenie organu, składane przez skarżącego liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, skargi oraz inne pisma procesowe dotyczą w istocie tego samego postępowania administracyjnego i służą realizacji jego indywidualnego interesu. Organ podniósł również, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym toczyły się lub toczą kolejne postępowania zainicjowane przez skarżącego, a do Urzędu wpływają liczne pisma związane z postępowaniem rozgraniczeniowym. Zdaniem organu, sposób korzystania przez skarżącego z prawa dostępu do informacji publicznej nosi cechy nadużycia tego prawa, gdyż zmierza do osiągnięcia celów związanych z jego indywidualną sprawą, a nie realizacji konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Ustawową definicję bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym polega ona na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Inaczej ujmując bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Opatów w zakresie odpowiedzi na wniosek skarżącego z 13 marca 2026 r., w którym skarżący zwrócił się o "udzielenie informacji odnośnie stanu sprawy zgodnie z wnioskiem przesłanym przez Starostę Opatowskiego znak: [...] z dnia 7 stycznia 2026 roku dotyczącej rozgraniczenia działki [...] i działki nr. [...]". We wniosku tym skarżący dodał, że zgodnie z art. 28 i art. 9 k.p.a. jako właściciel działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z działkami nr 2035 oraz [...], powinien być informowany z urzędu o przebiegu postępowania. W pisemnej odpowiedzi z 26 marca 2026 r. organ poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), wobec czego brak było podstaw do rozpoznania wniosku w trybie przewidzianym tą ustawą. Stanowisko organu zasługuje na aprobatę. Na wstępie wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej realizuje konstytucyjne prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 61 Konstytucji RP). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może załatwić wniosek przez udostępnienie żądanej informacji, wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu postępowania, poinformowanie o braku posiadania żądanej informacji, wskazanie odmiennego trybu dostępu do informacji albo poinformowanie, że przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej. W tym ostatnim przypadku nie zachodzi obowiązek wydania decyzji administracyjnej, gdyż art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się wyłącznie do odmowy udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej. W postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zatem zbadać nie tylko to, czy organ udzielił odpowiedzi na wniosek, lecz także, czy przedmiot żądania mieścił się w zakresie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie pozwala ocenić, czy na organie ciążył obowiązek podjęcia czynności określonych w tej ustawie. W ocenie Sądu taki obowiązek w niniejszej sprawie nie powstał. Analiza treści [...] prowadzi bowiem do wniosku, że skarżący nie domagał się udostępnienia skonkretyzowanej informacji publicznej dotyczącej działalności organu, lecz oczekiwał przekazania wiadomości o przebiegu indywidualnego postępowania rozgraniczeniowego. Co istotne, sam wskazał, że jako właściciel nieruchomości sąsiedniej powinien - stosownie do art. 9 i art. 28 k.p.a. – być informowany o przebiegu tego postępowania. Tym samym źródła swojego uprawnienia do uzyskania informacji upatrywał w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących prawa stron postępowania, a nie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu należy podzielić pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, zgodnie z którym wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być sformułowany w sposób umożliwiający jego rozpoznanie, a więc wskazywać konkretną informację, której udostępnienia domaga się wnioskodawca. Nie jest natomiast wystarczające posłużenie się ogólnikowym określeniem rodzaju informacji, jeżeli uniemożliwia ono ustalenie rzeczywistego zakresu żądania. Wniosek powinien pozwalać na identyfikację informacji publicznej, która ma zostać udostępniona, a nie prowadzić do uzyskania ogólnych wiadomości o stanie określonej sprawy lub przebiegu konkretnego postępowania. W realiach niniejszej sprawy skarżący zwrócił się o udzielenie "informacji odnośnie stanu sprawy" dotyczącej postępowania rozgraniczeniowego. Tak sformułowane żądanie nie odnosi się do konkretnej informacji publicznej, lecz zmierza do uzyskania wiadomości o przebiegu indywidualnego postępowania administracyjnego, jest ono związane z interesem prawnym skarżącego upatrywanym w statusie strony tego postępowania lub uprawnienia do bycia stroną postępowania. Tego rodzaju informacje podlegają udostępnieniu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem pomijać treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyraża zasadę pierwszeństwa regulacji szczególnych. Oznacza to, że jeżeli ustawodawca przewidział odrębny tryb uzyskiwania informacji związanych z określonym postępowaniem, to nie jest dopuszczalne zastępowanie tego trybu procedurą przewidzianą w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie takim przepisem szczególnym jest art. 73 § 1 k.p.a., przyznający stronie prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów oraz uzyskiwania informacji o prowadzonym postępowaniu w granicach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem sam skarżący twierdzi, że przysługuje mu status strony postępowania rozgraniczeniowego, to przysługujące mu uprawnienia powinien realizować właśnie we wskazanym trybie wynikającym z procedury administracyjnej. W konsekwencji organ zasadnie uznał, że wniosek nie podlega rozpoznaniu na podstawie u.d.i.p. i prawidłowo poinformował skarżącego o swoim stanowisku pismem z 26 marca 2026 r. Burmistrz nie był bowiem zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż obowiązek wydania decyzji aktualizuje się wyłącznie wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej. W sytuacji uznania, że przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej, dopuszczalne jest zakończenie sprawy przez udzielenie stosownego wyjaśnienia w zwykłej formie pisemnej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić również należy, że kontrola Sądu ogranicza się do ustalenia, czy organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z treści [...] i odpowiedzi organu można wnioskować, że skarżący w istocie oczekiwał zrelacjonowania mu przebiegu postępowania rozgraniczeniowego, ewentualnie udostępnienia całości akt przeprowadzonego dotąd postępowania przez organ. Takie żądania nie są żądaniami udostępnienia informacji publicznej. Trzeba też podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie organ udzielił odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), wyjaśniając przyczyny, dla których odmówił udzielenia informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie można przypisać mu stanu bezczynności. Podkreślić końcowo trzeba, powtarzając stanowisko wyrażone w ww. uchwale NSA, że nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, nie jest bowiem określony zakres żądania. Akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta więc są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Z tych względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro organ nie pozostawał w bezczynności, brak było również podstaw do zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.