II SAB/Gl 25/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

S Spółka Mieszkaniowa Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 9 lutego 2023 r. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB" lub "organ") w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W skardze zarzucono PINB brak rozpatrzenia wniosku skarżącej z 1 sierpnia 2022 r. w przedmiocie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego prawem zezwolenia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, alternatywnie o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto o zasądzenie kwoty 500 zł od organu na rzecz wskazanych przez skarżącą stowarzyszeń tytułem zadośćuczynienia. Nadto także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że 29 lipca 2022 r. ujawniono, że przeprowadzono roboty budowlane polegające m. in. na zamurowaniu drzwi wejściowych do lokalu numer [...] w budynku przy ul. [...] w K. Wnioskiem z 1 sierpnia 2022 r. skarżąca zwróciła się do PINB o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania tych robót budowlanych. Wniosek ten został dołączony do akt toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku przy wejściu do lokalu numer [...] oraz w sprawie wykucia otworu drzwiowego na ścianie wewnętrznej lokalu numer [...] pomiędzy segmentami przy ul. [...] i [...]. Wniosek skarżącej nie został rozpoznany. Żadna z czynności podejmowanych przez PINB, w tym rozprawa administracyjna nie dotyczy postępowania w sprawie wniosku skarżącej. Skarżąca podkreśliła także, że podejmowane przez organ czynności mają charakter pozorny. Akceptacja takiego stanu rzeczy w sposób istotny narusza zaufanie uczestników obrotu do instytucji państwowych skoro organ nadzoru budowlanego nie wykonuje swoich ustawowych zadań. Skarżąca wyjaśniła także, że złożone przez nią ponaglenia z 11 października 2022 r. oraz z 13 stycznia 2023 r. do organu wyższego stopnia zostały rozpatrzone negatywnie. W odpowiedzi na skargę PINB w piśmie z 1 marca 2023 r. uznał żądania skarżącej zawarte w skardze za bezzasadne. Organ przedstawił chronologicznie czynności podejmowane w sprawie samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku w związku z wnioskiem skarżącej z 1 sierpnia 2022 r. W replice skarżąca wskazała, że spośród wymienionych przez organ czynności tylko jedna, tj. postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika była czynnością dotyczącą wniosku skarżącej z 1 sierpnia 2022 r. Rozprawa administracyjna była przeprowadzona wyłącznie w kwestii rzekomej dobudowy ganku w warunkach samowoli budowlanej i w żadnym miejscu nie pozwolono na poruszenie kwestii zamurowania wejścia do lokalu. Przedstawiciel Wspólnoty Mieszkaniowej oświadczył wyłącznie, że zamurowanie drzwi nastąpiło na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej. Pełnomocnik skarżącej był świadkiem tego oświadczenia i wobec jego treści skarżąca podjęła próbę kontroli pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta K. Jednakże zakres tego pozwolenia nie obejmował robót w zakresie wskazywanym we wniosku skarżącej z 1 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Wyjaśnić także należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniami z 11 października 2022 r. i z 13 stycznia 2023 r. skierowanymi do właściwego organu, a zatem jest dopuszczalna. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.".) o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani też w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność ma miejsce wtedy, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy termin załatwienia sprawy został przekroczony przez organ, pozostawiając poza zakresem prowadzonych rozważań kwestię opieszałości postępowania (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., I OSK 2257/22, opubl. w CBOSA). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie PINB nie dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność PINB w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 1 sierpnia 2022 r. o wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego prawem zezwolenia. Zdaniem skarżącej jej wniosek dotyczy odrębnej od prowadzonych już przez PINB spraw samowoli budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. Mianowicie 29 lipca 2022 r. ujawniono, że w lokalu nr [...] przeprowadzono roboty budowlane polegające m. in. na zamurowaniu otworu drzwiowego do tego lokalu oraz rozbiórce krat okiennych. Skarżąca nie wyrażała zgody na żadne roboty budowlane dotyczące jej lokalu, nie była też uczestnikiem postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącej z 1 sierpnia 2022 r. został przez PINB dołączony do akt toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku przy wejściu do lokalu nr [...]. Wniosek nie został w jakikolwiek sposób rozpoznany. Natomiast zdaniem organów nadzoru budowlanego wniosek skarżącej o wstrzymanie robót budowlanych stanowi kwestię merytoryczną, która podlega ocenie w toku prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w budynku mieszkalnym przy Al. [...] i [...] w K. Ponadto postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, zarówno w postępowaniu legalizacyjnym jak i naprawczym, wydawane jest przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, a nie na wniosek strony. W pierwszej kolejności wskazać należy, że PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego przy Al. [...] i [...] w K.. Skarżąca spółka nie była stroną tego postępowania. Decyzją nr [...] z 8 lipca 2021 r. organ nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] i [...] rozbiórkę ganku samowolnie dobudowanego do ww. budynku mieszkalnego. Pismem z 28 września 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa poinformowała PINB o wykonaniu nakazu rozbiórki wynikającego z decyzji ostatecznej nr [...]. Jak wyjaśniła do wykonania pozostały jej prace polegające na odtworzeniu wnęki okiennej, wstawieniu okna i renowacji ściany budynku. PINB w notatce służbowej z 14 października 2021 r. potwierdził wykonanie obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji nr [...]. Następnie Wspólnota Mieszkaniowa uzyskała ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. [...] z 25 listopada 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na remont elewacji oraz wymianę stolarki zewnętrznej w budynku przy [...] w K. Na skutek skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1452/21 uchylił decyzję PINB z 8 lipca 2021 r. nr [...] wskazując, że skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku do ww. budynku mieszkalnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB został zobligowany do dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu, umożliwienia skarżącej przedstawienia stanowiska w sprawie i do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W związku z ww. wyrokiem skarżąca skierowała do PINB wniosek o wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nakazanie Wspólnocie Mieszkaniowej w drodze decyzji przywrócenia wejścia do lokalu poprzez odtworzenie drzwi do lokalu nr [...]. Skarżąca wyjaśniła, że Wspólnota Mieszkaniowa pomiędzy 21 lutego 2022 r. a 29 lipca 2022 r. przeprowadziła roboty budowlane polegające m. in. na zniszczeniu drzwi wejściowych do budynku i zamurowaniu otworu drzwiowego oraz demontażu kraty ochronnej. Analizując opisane wyżej okoliczności faktyczne nie sposób nie dostrzec, że sprawa robót polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego oraz demontażu kraty ochronnej nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, a jest jednym z elementów sprawy samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku. Wskazane roboty budowlane zostały bowiem wykonane przez Wspólnotę Mieszkaniową na skutek nałożenia na nią nakazu rozbiórki ganku decyzją ostateczną nr [...]. Skoro PINB ponownie prowadząc postępowanie z udziałem skarżącej bada legalność dobudowy ganku to kwestia legalności nakazu jego rozbiórki i tym samym legalności robót wykonanych przez Wspólnotę Mieszkaniową mieści się w zakresie przedmiotowym i w granicach sprawy samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku. Następnie należy wskazać, że PINB nie miał podstawy prawnej ażeby wszcząć odrębne postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "p.b.") nie przewidują możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, której przedmiotem byłoby jedynie wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Jak wskazuje się w orzecznictwie tego rodzaju postanowienie zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności i zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych oraz weryfikacja konieczności ingerencji organu nadzoru budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma zatem jedynie charakter incydentalny w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest legalność budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. nie rozstrzyga się sprawy ani jej nie kończy, to może mieć miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 (por. wyrok NSA z 13.06.2008 r., II OSK 655/07; wyrok WSA w Krakowie z 27.08.2008 r., II SA/Kr 453/08 - opubl. w CBOSA). Wstrzymanie robót pozwala na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów wykonywanej inwestycji. Samo orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych nie rozstrzyga jednak tej kwestii, gdyż nie załatwia sprawy co do istoty. Przepis art. 50 p.b. jest bowiem wyłącznie podstawą wstrzymania robót budowlanych w celu rozważenia tego, jakie nakazy, względnie zakazy, w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (por. wyrok NSA z 22.10.1999 r., IV SA 1280/97, LEX nr 48716). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5b dotyczące spraw rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem a nie obowiązkiem organu (por. wyroki NSA: z 27.03.2002 r., II SA 2791/00, LEX nr 83816; z 15.12.2021 r., II OSK 2216/21; z 13.01.2021 r., II OSK 2697/20; z 28.08.2019 r., II OSK 2129/18; z 19.06.2019 r., I OSK 2162/17; 18.01.2018 r., II OSK 804/16 – opubl. w CBOSA). Do wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.) z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie strony, że organ tak właśnie powinien postąpić. Żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, co przekłada się na stanowisko, że powstrzymanie się od wszczęcia postępowania z urzędu przez organ wobec odmiennej oceny zgromadzonych dowodów nie może być podstawą czynienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności (por. wyrok NSA z 27.03.2023 r., II OSK 2475/22, opubl. w CBOSA). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wniosek skarżącej z 1 sierpnia 2022 r. został włączony do akt postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem skarżącej w sprawie samowoli budowlanej polegającej na dobudowie ganku. Wniosek ten poddany zostanie ocenie łącznie z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w tym postępowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.