II OSK 436/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Łd 120/21 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu w sprawie wstrzymania budowy warsztatu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., II SAB/Łd 120/21, oddalił skargę J. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu (dalej "PINB") w sprawie wstrzymania budowy warsztatu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J. P. na bezczynność PINB w sprawie wstrzymania budowy warsztatu samochodowego ze stacją diagnostyczną w K., ul. [...]. W ocenie skarżącego w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania na jego wniosek "jako pominiętej strony". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę. W ocenie Sądu kluczowe w sprawie jest to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy spornego obiektu zakończono wydaniem decyzji z 26 lutego 2021 r., co do której nikt nie złożył odwołania. Przyjąć zatem należało, że w momencie wydania decyzji przez organ I instancji ustał stan bezczynności tego organu. Ta konstatacja jest niezależna od sporu między stronami o to, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie legalności budowy warsztatu. Stwierdzając, iż nawet jeżeli organ nie procedował na wniosek skarżącego, to rozstrzygnął z urzędu w sprawie według oczekiwań skarżącego, Sąd dostrzegł, że to skarżący domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności budowy spornego obiektu i pomimo tego organ nie doręczył mu rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, zrozumiałe jest więc poczucie rozczarowania u skarżącego, jednak nie jest ono wystarczające do uwzględnienia rozpoznawanej skargi. Faktem bowiem jest, że organ podejmował konkretne, materialne rozstrzygnięcia w sprawie, co do której skarżący odnosi się w niniejszym postępowaniu dotyczącym legalności budowy warsztatu. Sąd podkreślił, że w tym zakresie nie sposób stwierdzić bezczynności organu i wskazał, iż skarżący może rozważyć złożenie wniosku w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez: a. nieuwzględnienie przez Sąd, iż PINB dokonał niewłaściwego ustalenia stron postępowania, albowiem nie zaliczył do nich J. P., o którym posiadał wiedzę (wystarczyło zbadać tę okoliczność za pomocą dostępnych środków geodezyjnych), mimo iż to skarżący wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie budowy warsztatu samochodowego ze stacją diagnostyczną w K. przy ul. [...] w późniejszym czasie; b. nieuwzględnienie przez Sąd znacznego czasu rozpatrzenia sprawy prowadzonej przed PINB, pomimo iż wpływ pierwotnego wniosku skarżącego datuje się na dzień 17 sierpnia 2020 r., a nadto skarżący dopiero w dniu 25 lutego 2021 r. został poinformowany, iż nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, a więc przedmiotowe postępowanie toczy się już ponad rok czasu, bez wskazania przez organ uzasadnionych przyczyn co do zwłoki i przewlekłości, ponadto nie uwzględniono wszystkich okoliczności dotyczących podstaw do wydania zgody na budowę (w szczególności uciążliwości dla sąsiadów i okolicy); c. niewzięcie przez Sąd pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie i skupienie się wyłącznie na fakcie, iż w dniu 26 lutego 2021 r. organ wydał decyzję, co do której nikt nie złożył odwołania, a więc przyjąć należy, że w momencie wydania decyzji przez organ I instancji ustał stan bezczynności tego organu, jednakże Sąd nie uwzględnił, iż skarżący nie miał możliwości odniesienia się do wydanej decyzji, albowiem nie został uznany jako strona postępowania i nie otrzymał ww. decyzji celem zapoznania się; d. nieuwzględnienie przez Sąd, że organ I instancji uznał, iż J. P. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, albowiem budynek usługowy realizowany na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest po przeciwnej stronie drogi powiatowej ul. [...] w odległości 23 m od najbliżej położonej granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, jednakże odległość wskazana przez organ jest na tyle znikoma, iż skarżący powinien mieć bezpośrednią możliwość uczestniczenia w postępowaniu jako jedna ze stron, a przejeżdżające samochody przez drogę znajdującą się w bezpośredniej odległości znacząco wpływają na nieruchomość skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna J. P., tak jak i skarga wniesiona przez niego do WSA, jest niezasadna, bowiem w czasie wnoszenia przez niego skargi do Sądu I instancji PINB nie pozostawał w bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne dotyczące spornego obiektu zakończono wydaniem decyzji z dnia 26 lutego 2021 r. W postępowaniu tym skarżący kasacyjnie nie brał udziału. W dniu 23 kwietnia 2021 r. złożył on skargę w formie elektronicznej do Starosty Zgierskiego, który przekazał ją PINB w dniu 6 maja 2021 r. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020/6/79), podkreślono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wbrew zarzutom i wywodom skargi kasacyjnej fakt, iż skarżący kasacyjnie nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie sprawia, że rozpoznający sprawę organ był bezczynny. Czym innym jest nieuznanie danego podmiotu za stronę postępowania i czym innym jest bezczynność w tym postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. np. wyroki NSA z 15.12.2021r., II OSK 2304/21, LEX nr 3288890; z 25.11.2022r., III OSK 2165/21, LEX nr 3445792). Organ pozostaje w bezczynności wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez ten organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań (wyrok NSA z 21.06.2022r., III OSK 4799/21, LEX nr 3413631). Kwestia, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje przymiot strony nie może być rozstrzygana w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu. Jak już wyżej wskazano, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia prawnie przewidzianej czynności, a nie kontrola podjętych aktów lub dokonanych czynności i ocena ich prawidłowości. Tym bardziej nie można skargą na bezczynność domagać się uznania za stronę, czy też ustalenia stron postępowania. Jeżeli dany podmiot uważa, że przysługuje mu przymiot strony w konkretnym postępowaniu, lecz nie brał w nim udziału bez własnej winy, to może domagać się wznowienia tego postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co słusznie wskazał Sąd I instancji. Jednakże pominięcie strony w prowadzonym postępowaniu w żadnym razie nie świadczy o bezczynności organu. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. pozbawiony jest zatem usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.