II OSK 2582/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 116/22 w sprawie ze skargi Z. C. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 116/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. C. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia w pkt I. zobowiązał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu – w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego; w pkt IV. oddalił skargę w pozostałej części. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w punktach I, II, III. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 50 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. przez uniemożliwienie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym spółki komandytowej S. Spółka komandytowa z siedzibą we W., na którą została przeniesiona decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego Nr ... z 30 stycznia 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego - hotelu N. z garażem podziemnym przy ul. P. ... w D. na działce nr ..., ..., obręb .... D., wydana na rzecz B. i Z. C., w związku z którą postanowieniem Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 listopada 2019 r., którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestorów określone w tym postanowieniu obowiązki, a w konsekwencji uniemożliwienie udziału ww. strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowało zaistnienie przesłanki nieważności postępowania; 2. art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 5, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż doszło do bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2019 r., podczas gdy organ podejmował odpowiednie czynności celem wypożyczenia akt postępowania i na ich podstawie rozpoznania wniosku skarżącego, a o powyższym fakcie informował stronę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie z przyczyn niezależnych od organu oraz wyznaczał nowy termin do jej załatwienia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w punktach I, II, III oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak też zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 8 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nieskuteczny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 50 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w ramach którego podniesiono nieważność postępowania sądowego z uwagi na uniemożliwienie przez Sąd Wojewódzki udziału Spółki, na którą przeniesiona została decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z 30 stycznia 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego na rzecz B. i Z. C. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący Z. C. utracił status strony, a w jego miejsce do postępowania sądowo-administracyjnego powinien wstąpić następca prawny S. Spółka Komandytowa, na której rzecz decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. przeniesiono prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę. Odnosząc się do powyższego stanowiska organu, zauważyć należy, że w toku sprawy przed Sądem pierwszej instancji nie wystąpiły okoliczności wskazujące na nieważność postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wskutek złożenia skargi na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB z 22 listopada 2019 r. - stronami postępowania sądowego stał się skarżący oraz organ, którego bezczynność zaskarżono, stosownie do art. 32 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że interes prawny skarżącego do złożenia skargi na bezczynność organu wynikał z faktu złożenia przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z 22 listopada 2019 r., którego był adresatem jako jeden z inwestorów realizujących inwestycję na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 stycznia 2013 r. Istotne znaczenie ma to, iż skarga przez niego złożona dotyczyła bezczynności organu w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem z dnia 10 stycznia 2022 r. (data wpływu żądania skarżącego do organu), który nie został rozpoznany do dnia wyrokowania przez Sąd Wojewódzki, a więc do 4 sierpnia 2022 r. W takim stanie sprawy skarżący niewątpliwie zachował własny interes prawny w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie utracił przymiotu strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skoro to wniosek skarżącego nie był załatwiony przez organ, to zachował on uprawnienie domagania się rozpoznania skargi na bezczynność, która została wniesiona przed wydaniem decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Ponadto należy zwrócić uwagę, że sprawa bezczynności organu nie pozostaje w bezpośrednim przedmiotowym związku z decyzją o pozwoleniu na budowę, która została następnie przeniesiona na wskazaną Spółkę. Wreszcie trzeba zaznaczyć, że ani skarżący, ani wspomniana Spółka, nie przekazali Sądowi Wojewódzkiemu informacji o decyzji z 7 czerwca 2022 r., a w szczególności nie złożono wniosku (oświadczeń) dotyczącego zmian podmiotowych (następstwa prawnego) w związku z przejściem praw i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, pismo organu z dnia 29 lipca 2022 r. nie wskazywało konkretnych danych co do podmiotu, na który przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę, a Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku z urzędu wyjaśniać tej kwestii, jeżeli stosowny wniosek nie został złożony przez uprawniony podmiot. Przyjąć należało, że w przedmiotowym postępowaniu sądowym skarżący zachował status strony, a co ważne, zaskarżony wyrok jest korzystny nie tylko dla niego, ale również dla podmiotu, na który przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę. Dlatego nie bez znaczenia była również okoliczność, że sformułowany przez organ zarzut nieważności dotyczył interesu prawnego podmiotu, który nie skorzystał z możliwości zaskarżenia wyroku bądź zgłoszenia swego udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że pozbawienie strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) wystąpi, gdy na skutek uchybień procesowych Sądu podmiot będący stroną nie mógł brać udziału w istotnej części postępowania i nie było możliwości usunięcia tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r. II OSK 1693/10, 19 lipca 2013 r. II OSK 683/12, 10 września 2019 r. II OSK 2625/18). Z przyczyn omówionych wyżej opisana sytuacja w sprawie nie miała miejsca, co czyni zarzut nieważności postępowania sądowego niezasadnym. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut kasacyjny odnoszący się do przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 5, art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, zasadnie stwierdził, że w postępowaniu - zainicjowanym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, bowiem nie rozpatrzył sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. bądź terminie wyznaczonym w trybie art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, że sam fakt wcześniejszego przekazania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (październik 2021 r.) nie mógł stanowić usprawiedliwienia dla braku działań organu zmierzających do rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego 10 stycznia 2022 r. Jak wynika z akt sprawy w okresie do czerwca 2022 r. organ ograniczył swoją aktywność tylko do pism kierowanych do WSA w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt, przy czym każdorazowo uzyskiwał informację, że z uwagi na stan postępowania sądowego przesłanie akt nie jest możliwe. Organ nie podjął natomiast żadnych innych starań o pozyskanie akt, chociażby przez zapoznanie się z aktami w siedzibie w WSA oraz wystąpienie o udostępnienie kopii potrzebnych dokumentów. Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że fakt nieposiadania przez organ akt administracyjnych wskutek przekazania ich do sądu lub innego organu nie uwalnia tego organu od zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r. II OSK 2540/20, 14 listopada 2014 r. II OSK 1257/14, 6 czerwca 2017 r. II OSK 461/17, 3 lipca 2018 r. II OSK 3305/17, 28 października 2020 r. II OSK 1830/20). Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że kilkumiesięczne wyczekiwanie GINB na wypożyczenie akt administracyjnych przez WSA stanowiło zawinione zaniechanie mające wpływ na długotrwałość postępowania w niniejszej sprawie. Wnioskowania Sądu Wojewódzkiego nie mogły podważyć przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty wskazujące na utrudnienia związane z wykorzystaniem kopii akt przy rozpatrywaniu sprawy. Ponadto organ nie ma racji, że procedowanie na podstawie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii akt nie wypełniałoby dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. Oczywiście pożądana jest sytuacja, aby organ dysponował oryginałem akt sprawy, jednak w przypadku równolegle toczących się kilku postępowań nieunikniona jest potrzeba posiłkowania się aktami zastępczymi. Dlatego w niniejszej sprawie organ zamiast biernie oczekiwać na wypożyczenie akt, powinien podjąć czynności w celu pozyskania dokumentacji niezbędnej do rozpoznania wniosku skarżącego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6