II SAB/Gd 23/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2026 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku w przedmiocie wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A. L. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Pan A. L. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku. Przebieg postępowania przedstawiał się następująco: Wojewoda Pomorski decyzją z 23 lipca 2025 r., uchylił decyzję Starosty Lęborskiego z 21 lutego 2025 r. w całości, uchylił ostateczną decyzję Starosty Lęborskiego nr 548/21 z 3 grudnia 2021 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. Sp. z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych, w zabudowie szeregowej, bez przyłączy, zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...], w jednostce ewidencyjnej [...]. Skarżący w dniu 27 lipca 2025 r. złożył do organu pismo stanowiące zawiadomienie o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wniosek o podjęcie działań nadzorczych. W treści pisma wskazał, że uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę podważa legalność całej inwestycji, a tym samym może stanowić podstawę do zakwalifikowania obiektu jako samowoli budowlanej, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. W dniu 28 grudnia 2025 r. Skarżący złożył kolejne pismo zatytułowane "Wniosek o wszczęcie postępowania nadzoru budowlanego – obiekt oddany do użytkowania bez istniejącego pozwolenia na budowę". W piśmie domagał się: 1) niezwłocznego wszczęcia z urzędu postępowania nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowej inwestycji; 2) oceny realizacji inwestycji jako wykonanej bez skutecznego pozwolenia na budowę; 3) podjęcia działań przewidzianych w art. 48 lub art. 51 ustawy – Prawo budowlane; 4) pisemnego poinformowania o podjętych czynnościach oraz wydanych rozstrzygnięciach. Pismem z 10 lutego 2026 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku (dalej jako: "PINB") poinformował Skarżącego, że wszelkie działania organu nadzoru budowlanego będą podjęte po zakończeniu postępowania przed sądami administracyjnymi. Pismem z 25 lutego 2026 r. Skarżący złożył ponaglenie. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania i podjęcia czynności nadzorczych, stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że dwoma pismami zwracał się do organu o podjęcie działań, tymczasem organ nie wszczął postępowania ani nie podjął czynności kontrolnych. Przepisy prawa nie przewidują możliwości wstrzymania działań organu nadzoru budowlanego wyłącznie z powodu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Działanie organu narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wynikające z art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak trafnie zauważył WSA w Łodzi w postanowieniu z 25 września 2025 r., II SAB/Łd 97/25, w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "przewlekłe prowadzenie postępowania", co oznacza, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy tylko tych aktów lub czynności określonych w wymienionym przepisie, które są wydawane lub podejmowane w toku prowadzonego postępowania. Jedynie bowiem w tych wypadkach ustawy procesowe określają termin załatwienia sprawy stanowiący podstawę do stwierdzenia, czy stronie przysługuje skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, czy skarga na bezczynność. W związku z powyższym należy zauważyć, że nie wszystkie akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. są wydawane lub podejmowane w toku postępowania. Innymi słowy, dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne jest ustalenie, czy przed konkretnym organem zostało wszczęte i jest prowadzone postępowanie administracyjne. Dopiero bowiem wówczas możliwe jest dokonanie przez Sąd oceny, czy w toku poddanego sądowej kontroli postępowania administracyjnego organ pozostaje bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1) bądź też prowadzi postępowanie przewlekle w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy). W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (II OPS 2/25) stwierdzającą, że: z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292). W rozpoznawanej obecnie sprawie Skarżący domagał się od PINB wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego. Postępowania te unormowano w rozdziale 5b Prawa budowlanego, do którego odnosi się art. 53a ust. 1 tej ustawy. W świetle wskazanej uchwały NSA, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zatem niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił. O zwrocie umieszczonego od skargi wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.