II SAB/Gd 130/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej M. P. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

W związku z głośnymi dyskotekami w piwnicy budynku przy ul. K. w S. w okresie od 1 października 2019 r. do 14 marca 2020 r. M. P., będąca sąsiadką przez ścianę z lokalu [..], pismem z 6 października 2020 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) o: 1) wyjaśnienie, czy według aktualnego projektu budowlanego lokal w piwnicy budynku przy ul. K. w jest dostosowany do organizowania dyskotek, czy w ogóle jest to lokal użytkowy oraz czy posiada formalne poszerzenie o organizowanie imprez taneczno – muzycznych. W ocenie skarżącej, ww. lokal stanowi piwnicę lokatorską lub zaplecze mieszkania, o wysokości stropu ok. 2,4 – 2,5 m, więc nie spełnia wymogów. 2) wyjaśnienie, czy według aktualnego projektu budowlanego drzwi do piwnicy oraz schody zewnętrzne prowadzące do piwnicy są legalne i czy spełniają normy ewakuacji, 3) wyjaśnienie, czy lokal użytkowy w parterze posiada formalne poszerzenie o organizowanie imprez taneczno – muzycznych i jest dostosowany do organizacji głośnych dyskotek, 4) wyjaśnienie, czy dotychczasowe dyskoteki w lokalu w piwnicy (która zdaniem skarżącej jest zapleczem mieszkalnym), jak również w lokalu użytkowym na parterze, który jest niedostosowany formalnie ani faktycznie do organizacji imprez taneczno – muzycznych, zgodnie z prawem budowlanym można było organizować te dyskoteki czy nie. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jako sąsiad przez ścianę jest w obszarze bezpośredniego oddziaływania dyskoteki i poniosła duże straty. Z uwagi na głośną muzykę i krzyki Policja interweniowała ok. 70 razy. Lokal w piwnicy pełni funkcję sali tanecznej, w której puszcza się głośno muzykę, a kilkadziesiąt osób (klientów) tańczy. Klienci przechodzili z lokalu w piwnicy do lokalu w parterze korzystając ze schodów zewnętrznych budynku, co powodowało dodatkowy hałas. Skarżąca wskazała, że ma wątpliwości co do legalności użytkowania piwnicy jako lokalu użytkowego, tj. czy lokal spełnia wymagania by jednorazowo przebywało w nim kilkadziesiąt osób i czy w ogóle jest przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej. Jeśli tak, to czy posiada formalne poszerzenie o organizowanie imprez taneczno – muzycznych. Skarżąca ma wątpliwości również co do kwestii, czy zewnętrzne schody do lokalu w piwnicy są zgodne z projektem budowlanym i czy spełniają normy ewakuacji. Zdaniem skarżącej, dyskoteki mogą powrócić, ponieważ właściciel wystawił lokale na wynajem. W odpowiedzi na wniosek skarżącej pismem z 20 października 2020 r., nr [..], PINB poinformował, że podejmie czynności wyjaśniające po zwrocie akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, gdzie toczy się postępowanie ze skargi wnioskodawczyni z 6 sierpnia 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 listopada 2020 r. M. P. wniosła o orzeczenie braku działania, bezczynności czy przewlekłości PINB oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez sąd i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżąca przypomniała, że złożyła wniosek 6 października 2020 r. Pomimo upływu 30 dni organ zamiast poinformować o sposobie załatwienia sprawy, pismem z 20 października 2020 r. poinformował, że ze względu na to, że akta sprawy zostały przekazane do sądu w związku z inną skargą skarżącej, organ będzie biernie czekał, aż akta z powrotem wrócą z sądu. W ocenie skarżącej, przekazanie sądowi akt sprawy co do zasady stanowi jedynie przeszkodę w niezwłocznym lub miesięcznym terminie załatwienia sprawy. Jednakże w takich przypadkach organ nie może być bierny i bezczynnie czekać na zwrot akt z sądu. Z uwagi na fakt, że organ jest dysponentem tych akt, nie może być bezczynny w przypadku, gdy zawisła sprawa rozpatrzenia kolejnego wniosku. Organ może zatem poprosić sąd o wypożyczenie akt, o sporządzenie odpisów, a także osobiście lub za pomocą swoich pracowników w siedzibie sądu sporządzić niezbędne odpisy. Skarżąca dodała, że nie występują przyczyny obiektywne dla zwłoki jak pożar, powódź, tylko ewidentna wina organu, jak brak przewidywania, a obecnie brak operatywności. Ponadto, w dniu 9 listopada 2020 r. skarżąca złożyła skargę na organ do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem PINB. Pismem z 18 listopada 2020 r., nr [..], PINB poinformował, że postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania części budynku usługowo – mieszkalnego przy ul. K. w S. zostało zakończone decyzją o umorzeniu postępowania, o czym poinformowano skarżącą pismem z 8 września 2020 r. Powołując się na art. 34 ust. 5 i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do pkt 1 i 2 wniosku organ wyjaśnił, że w jego ocenie nie ma aktualnego projektu budowlanego przedmiotowego budynku, chyba że właściciel zlecił, o czym organ nie ma wiedzy. Odnosząc się do pkt 3 wniosku organ stwierdził, że nie ma wiedzy w tym zakresie. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania zostało zakończone, a jeśli właściciel podjął jakieś czynności, to organ nie ma takiej wiedzy. Natomiast w kontekście pkt 4 wniosku PINB wskazał, że nie jest w kompetencjach organu nadzoru budowlanego snucie dywagacji "co było a nie jest". Jeżeli wystąpią jakiekolwiek przesłanki, wówczas organ podejmie odpowiednie czynności. Organ dodał, że po zwrocie akt z sądu najprawdopodobniej będzie mógł udzielić bardziej szczegółowych informacji. Następnie, pismem z 2 grudnia PINB przekazał sądowi skargę wyjaśniając, że część akt została przekazana do sądu w dniach 14 i 22 września 2020 r. do sprawy o sygn. II SAB/Gd 84/20. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie, że w sprawie nie dopuszczono się braku działania, bezczynności czy przewlekłości oraz o odrzucenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 20 października 2020 r. poinformował pisemnie wnioskodawczynię, że podejmie czynności wyjaśniające w sprawie po zwrocie akt przekazanych do sądu. Natomiast w piśmie z 18 listopada 2020 r. udzielono informacji we wnioskowanym zakresie. W replice z 21 grudnia 2020 r. na odpowiedź na skargę organu skarżąca wskazała, że do czasu wniesienia skargi organ nie wyjaśnił spraw z wniosku i nadal nie poinformował o ustaleniach. Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku PINB, że udzielono odpowiedzi we wnioskowanym zakresie pismem z 18 listopada 2020 r., pismo to niczego nie wnosi i nie wyjaśnia spraw wskazanych we wniosku. Organy bowiem powinny załatwiać sprawy merytorycznie a nie przesyłać pisma informacyjne. Pismem z 14 stycznia 2021 r. PINB podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. W załączeniu organ przesłał kopię pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 grudnia 2020 r., nr [..], uznającego za niezasadną skargę z 9 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W niniejszej sprawie skarżąca zwalcza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) w sprawie zmiany sposobu użytkowania w sąsiednim lokalu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, o czym sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadomo z urzędu, że przed tutejszym sądem toczyły się już sprawy ze skarg M. P. na bezczynność tego organu w tej samej sprawie, tj. zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. I tak kolejno, wyrokiem z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 33/20, sąd oddalił skargę, następnie wyrokiem z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 84/20 sąd również oddalił skargę. Ponadto, postanowieniem z 13 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 743/20, sąd odrzucił skargę M. P. na pismo PINB informujące, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz postanowieniem z 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 129/20, sąd odrzucił kolejną skargę na bezczynność – z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego. W konsekwencji, niniejsza sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Gd 130/20 jest kolejną sprawą zainicjowaną przez skarżącą przeciwko PINB w kwestii zmiany sposobu użytkowania sąsiedniego obiektu budowlanego. Powyżej wskazane okoliczności mają znaczenie przy ocenie, czy PINB okazał się bezczynny w sprawie, bowiem analiza chronologii całokształtu wydarzeń, a także identyfikacja żądania skarżącej pozwala na rzetelną analizę, czy organ podjął prawem nakazane czynności w sprawie w kontekście jej wniosku oraz wynikających z przepisów prawa kompetencji organu w tym zakresie. Po zapoznaniu się z aktami sprawy i uzasadnieniami wskazanych powyżej orzeczeń sąd uznaje, że skarga na bezczynność w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), rolą sądu administracyjnego jest m.in. kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana co do zasady pod względem zgodności z prawem (legalność). Jak stanowi z kolei art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednakże warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd jest spełnienie wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę w przypadkach wskazanych w tym przepisie, m.in. w przypadku wniesienia skargi po terminie (pkt 2), wobec nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3), czy też w sytuacji, gdy z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). W tym miejscu należy przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny. Niewątpliwie bowiem, przy orzekaniu o bezczynności organu należy ustalić moment, do którego organ ten pozostawał bezczynny. Jeżeli pomimo wniesienia skargi organ nadal nie podjął czynności lub nie zakończył postępowania, to nie budzi zastrzeżeń, że jest bezczynny. Jednakże w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę, tj. rozstrzygnął sprawę decyzją administracyjną, a następnie wniesiono skargę na jego bezczynność, powstała wątpliwość w orzecznictwie co do wpływu merytorycznego zakończenia sprawy przez organ na możliwość wniesienia skargi na jego bezczynność. W powołanej uchwale o sygn. II OPS 5/19 po dokonanej analizie normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Przyjęto, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można przyjąć koncepcji nieograniczonego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność, ponieważ po pierwsze, pozostaje to w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu bezczynności (przewlekłości), po drugie, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Po trzecie zaś, przyjęcie otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość) prowadziłby do możliwości złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość) nawet w kilkanaście czy kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy. W konsekwencji, uznano, że skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego, więc niedopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, gdyż ocena jej zasadności może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Dodatkowo, wskazano, że celem skargi na bezczynność (przewlekłość) jest przede wszystkim doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, natomiast w przypadku merytorycznego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym nie ma już mowy o stanie bezczynności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w powołanej uchwale o sygn. II OPS 5/19. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że skarżąca kilkakrotnie inicjowała postępowania sądowe przed tutejszym sądem ze skargi na bezczynność PINB na różnych etapach tej samej sprawy, tj. w kwestii podjęcia działań mających na celu rozstrzygniecie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w lokalu w piwnicy budynku przy ul. K. w S., z którym skarżąca, będąca właścicielką lokalu [..], sąsiaduje. Jak wynika z materiału dowodowego, skarżąca zwróciła się do PINB w dniu 21 listopada 2019 r. Następnie, organ przeprowadził kontrolę i wezwał do przedłożenia stosownych dokumentów związanych z budową i ewentualną zmianą sposobu użytkowania budynku, natomiast w dniu 28 lutego 2020 r. wszczął postępowanie. Decyzją z 27 sierpnia 2020 r. PINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, o czym poinformowano skarżącą pismem z 8 września 2020 r., pomimo że skarżąca nie była stroną tego postępowania. W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., sygn. II SAB/Gd 107/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, bez znaczenia pozostaje fakt, czy decyzja ta stała się już ostateczna, czy też nie, gdyż organ, któremu skarżąca zarzuca bezczynność załatwił (rozstrzygnął) sprawę. W konsekwencji, wobec zakończenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania w lokalu w piwnicy budynku przy ul. K. w S. na mocy decyzji PINB z 27 sierpnia 2020 r. należało uznać, że złożona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, a zatem należało ją odrzucić. Natomiast na marginesie zauważyć należy, że organy rozpatrują wnioski obywateli w ramach przysługujących im kompetencji. W konsekwencji, obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności – ocena wniosku z punktu widzenia tego, czy żądanie w nim sformułowane "mieści się" w sferze przypisanej mu przepisami ustrojowymi do jego zakresu działania oraz kompetencji. Oceny tej organ dokonuje na tle wszystkich okoliczności danej sprawy, co ma o tyle istotne znaczenie – w kontekście niniejszej sprawy – że skarżąca po raz kolejny zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie czynności, ukierunkowanych – jak wynika z pism skarżącej – na wstrzymanie działalności sąsiedniej dyskoteki. W ramach posiadanych kompetencji organ z urzędu wszczął postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (dyskoteki), w którym skarżąca nie ma statusu strony, a mimo to jest informowana o podejmowanych czynnościach. Wbrew oczekiwaniom skarżącej, organ nie mógłby wszcząć innego postępowania administracyjnego, w następstwie którego spowodowałby zamknięcie dyskoteki, bowiem takiej jego kompetencji nie przewidują przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Podkreślić należy, że żądanie czynności organu zawsze musi mieć podstawę prawną, a więc oparcie w konkretnym przepisie prawa. Tym samym zarzuty skarżącej dotyczące nieudzielenia informacji w toku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowani obiektu są bezzasadne. Skarżąca zaś nie wskazała innej podstawy prawnej swego żądania. Wskazać należy, że ewentualne próby zweryfikowania zapadłej w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu decyzji mogły odbyć się na drodze administracyjnej poprzez złożenie odwołania, a następnie – po jego rozpoznaniu – na drodze postępowania sądowego w celu kontroli decyzji organu odwoławczego. Sądowi jednakże wiadomo z urzędu, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego przywołaną decyzją, więc nie miałaby takiej prawnej możliwości. Natomiast zauważyć można, że w takich sytuacjach ustawodawca przewidział możliwość kontestowania działalności organów administracji publicznej za pomocą skargi, o której mowa w dziale VIII k.p.a. (art. 221 i nast.), bowiem każdy ma zagwarantowane w Konstytucji RP prawo składania skarg i wniosków do organów (art. 221 § 1 k.p.a.), a przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji. Ponadto, sąd postanowił o zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 100 zł, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, bowiem skierowana ona została jako skarga na bezczynność, do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.