II SAB/Bk 133/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy S. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie nieusunięcia naruszenia prawa wskutek zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego na czas trwania wydarzeń organizowanych przez Powiat S. p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej – Gminie S. cały uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych). ,

Gmina S. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika na podstawie art. art. 50 § 1, art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") wniosła do tut. sądu administracyjnego skargę na bezczynność Starosty S. polegającą na nie usunięciu przez Starostę dokonanego przez niego naruszenia, prawa wskutek zatwierdzenia w dniu [...]czerwca 2022 r. "Projektu czasowej organizacji ruchu drogowego na czas trwania wydarzeń organizowanych przez Powiat S. (z uwzględnieniem uwag Burmistrza S. z pisma znak:[...])" nr[...], bez podania przewidywanych terminów czasowej organizacji ruchu w okresie od dnia [...] czerwca 2022 r. do [...]czerwca 2025 r. oraz przy braku pozytywnej opinii Burmistrza S. jako zarządcy dróg gminnych. Mając powyższe skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Starosty S. do uchylenia lub zmiany "Projektu czasowej organizacji ruchu drogowego na czas trwania wydarzeń organizowanych przez Powiat S.[...])" nr[...], zatwierdzonego w dniu [...] czerwca 2022 r. (z uwzględnieniem uwag Burmistrza S. z pisma znak 2) stwierdzenie, że Starosta S. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie Staroście S. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie od Starosty S. na rzecz Gminy S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi autor skargi podniósł, że Burmistrz S.w pismach nr [...]kierowanych do Starosty S.: z [...] czerwca 2022 r., [...] lipca 2022 r. i [...] sierpnia 2022 r. zwracał uwagę na fakt, iż Starosta przy zatwierdzaniu czasowej organizacji ruchu powinien podać przewidywane terminy czasowej organizacji ruchu w okresie od dnia [...] czerwca 2022 r. do [...] czerwca 2025 r. i przy piśmie z [...]czerwca 2022 r. zwrócił projekt czasowej organizacji ruchu do poprawy. Projekt nie został poprawiony zgodnie z opinią Burmistrza S., zaś Starosta przyjął interpretację, iż w ramach zatwierdzonej czasowej organizacji ruchu (trwającej faktycznie prawie 3 lata), wystarczy, że organizator będzie zawiadamiał każdorazowo na 7 dni przed planowaną imprezą o terminie wprowadzenia czasowej organizacji ruchu drogowego. W ocenie strony skarżącej Starosta całkowicie zlekceważył jej stanowisko w przedmiotowej sprawie i pomimo trzykrotnego wezwania do usunięcia naruszenia (z [...] czerwca 2022 r., [...] lipca 2022 r. i [...] sierpnia 2022 r.), nie podjął w tym zakresie żadnych czynności. Starosta nie doręczył również Burmistrzowi S. poprawionego projektu organizacji ruchu. Poważną wątpliwość skarżącej budzi też zgodność z prawem zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu na tak długi okres: od dniu [...] czerwca 2022 r. do [...] czerwca 2025 r., czyli na okres prawie trzech lat, bez podania przewidywanych terminów czasowej organizacji ruchu w tym okresie. Przy tak długim okresie obowiązywania projekt organizacji ruchu, zdaniem strony skarżącej, traci charakter "czasowego", staje się projektem stałej organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o: 1) odrzucenie skargi (z uwagi na brak legitymacji skargowej), bądź oddalenie skargi w całości, ewentualnie - w przypadku uwzględnienia skargi - stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o niewymierzanie grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., 2) zasądzenie od Gminy S.na rzecz Starosty S.zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu za odrzuceniem skargi przemawia fakt, że skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania interesu prawnego, w oparciu o który byłaby uprawniona do wniesienia przedmiotowej skargi. Z ostrożności procesowej wskazał natomiast, że jeśli interesu prawnego Gmina S. upatruje w swoich uprawnieniach właścicielskich w odniesieniu do nieruchomości stanowiących działki drogowe (vide: treść wezwania z [...] sierpnia 2022 r., karta akt sprawy nr 24), które to uprawnienia miałyby rzekomo zostać naruszone wskutek zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu bez uzgodnienia z Gminą S. jako właścicielem tychże działek, to stwierdzić należy, że wnioskowanie takie jest pozbawione uzasadnionych podstaw prawnych, bowiem żaden z obowiązujących przepisów nie wprowadza obowiązku uzgodnienia z właścicielem nieruchomości drogowych projektowanych, czasowych zmian organizacji ruchu. Dodał również, że ani w treści samej skargi, ani nawet w treści wspomnianego wezwania z [...]sierpnia 2022 r. nie sprecyzowano, które konkretnie uprawnienia w wykonywaniu prawa własności i w jaki konkretnie sposób, zostały naruszone czy ograniczone poprzez dokonanie w dniu [...] czerwca 2022 r. przez Starostę S.zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu czy późniejsze zaniechanie usunięcia przez skarżony organ domniemanych naruszeń prawa z tym związanych. Ponadto organ podniósł, że przepis wskazany jako podstawa prawna wezwania z [...] sierpnia 2022 r. nie przewiduje już w obecnym stanie prawnym instytucji "wezwania do usunięcia naruszenia" (nowelizacja treści przepisu art. 87 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.). W związku z uchyleniem art. 87 ust. 4 ww. ustawy, przepisy nie określają już w żaden sposób terminu załatwienia "sprawy" wynikającej z wezwania do usunięcia naruszenia. Zauważył, że w treści samego wezwania z 30 sierpnia 2022 r. skarżąca również nie określiła żadnego terminu, w którym oczekiwałaby podjęcia stosownych działań. Z tych względów trudno mówić, by w przedmiotowej sprawie wystąpił stan bezczynności organu, a tym bardziej by zaistniał wskutek rażącego naruszenia prawa. W piśmie procesowym z 23 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę. Podniosła, że Gmina S. posiada interes prawny, aby wnieść przedmiotową skargę na bezczynność Starosty S., ponieważ jest właścicielem i równocześnie zarządcą dróg gminnych objętych projektem czasowej organizacji ruchu drogowego. Wskazała również, że Gmina S.nie podnosiła zarzutu braku uzgodnienia z nią jako zarządcą drogi projektu czasowej organizacji ruchu zatwierdzonego dnia [...] czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zdaniem Sądu, zarzucana organowi "bezczynność" nie jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zakres ten – gdy idzie o bezczynność – determinowany jest zasadniczo przepisami art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., bowiem do nich odsyła art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tymczasem skarżący domaga się zmiany organizacji ruchu, a zmiana taka nie następuje w drodze aktów (czynności) wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zmiana organizacji ruchu nie jest też dokonywana w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ani postępowania określonego w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, toteż ewentualna bezczynność w tej mierze nie ma znamion przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 14/13, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (...), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (...), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że: "Prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: – art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz – art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty". W myśl powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. akt zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu potencjalnie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wniesionej przez podmiot, którego uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone; w skardze na taki akt można kwestionować prawidłowość (zgodność z prawem) wprowadzonego oznakowania lub innych rozwiązań (zajęcie pasa ruchu). W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że niektóre twierdzenia skargi wprawdzie zdają się wskazywać, iż intencją skarżącego było zakwestionowanie istniejącej organizacji ruchu wprowadzonej w wyniku zatwierdzenia jej projektu – ale wobec jednoznacznego oświadczenia skarżącego co do zaskarżenia "bezczynności" nie można było zakwalifikować skargi jako skargi na akt w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. W ocenie Sądu, wskazywana przez skarżącego "bezczynność" nie ma też znamion potencjalnego przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym. W szczególności przewidziane w tym przepisie niewykonywanie czynności nakazanych prawem lub wykonywanie tych czynności nie po myśli Skarżącego nie jest tożsame z bezczynnością organu w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; poza tym twierdzenia skargi na taki przedmiot zaskarżenia nie wskazują. Wszak skarżący zarzuca organowi brak usunięcia naruszenia prawa, które to naruszenie prawa – zdaniem skarżącego – nastąpiło przez wprowadzenie zasad dotyczących zajęcia pasa drogowego niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący w istocie nie zarzuca zatem niewykonywania zaktualizowanej kompetencji, lecz zarzuca wykonanie kompetencji w sposób wadliwy. Taki zarzut – jak już wyżej wskazano – jest właściwy dla potencjalnej skargi na akt w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Zaznaczyć też należy, że gdyby złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa traktować jako skargę lub wniosek z działu VIII k.p.a., a zarzucaną przez skarżącego "bezczynność" odnosić do takiej skargi lub wniosku – to skarga do sądu administracyjnego na tak rozumianą bezczynność również byłaby niedopuszczalna. Przyjmuje się bowiem, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego i wnioskowego (dział VIII k.p.a.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W razie nierozpatrzenia skargi lub wniosku, wniesionych w takim postępowaniu, stronie nie służy skarga na bezczynność organu (zob. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 6749/21; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 14 lipca 2021 r., II SAB/Lu 71/21, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.