II SAB/Bk 119/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Burmistrza N. do załatwienia wniosku M. K. z dnia [...] kwietnia 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Burmistrza N. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pan M. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza N. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2022 r. M. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy terenu obejmującego część działki nr ewid. gruntów [...]oraz część działki nr [...]w obrębie M., dla zamierzenia inwestycyjnego określonego jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną. Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Burmistrz N. – na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – wezwał wnioskodawcę do usunięcia formalnych braków wniosku, poprzez: 1) określenie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, 2) prawidłowe określenie dostępu do drogi publicznej, 3) określenie zapotrzebowania w zakresie dostępu do wody, odprowadzania ścieków, odprowadzenia wód opadowych i roztopowych, określenie zapotrzebowania na energię elektryczną i cieplną, 4) przedłożenie załączników C dla obiektów budowlanych objętych wnioskiem a niebędących budynkiem i wskazanie tych załączników poprzez wybór opcji w pkt 10 formularza oraz określenie ich liczby, 5) określenie w formie graficznej, na właściwej kopii mapy, granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z dokonanym wyborem tej opcji w pkt 10 formularza, 6) objęcie granicami inwestycji działki nr [...]. W odpowiedzi na to wezwanie M.K., przy piśmie z dnia [...] maja 2022 r., nadesłał poprawiony i uzupełnione jego zdaniem wniosek oraz przedstawił wyjaśnienia kwestionujące potrzebę uzupełniania niektórych pozycji formularza wniosku. Pismem z dnia [...]maja 2022 r. Burmistrz N. poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Organ wskazał, że wniosek nadal zawiera braki. Wyjaśnił, że nadal brak jest danych w załączniku A, brak jest załączników dla obiektów nie będących budynkami (zbiornik ścieków, zjazd z drogi, droga wewnętrzna), brak jest odrębnego załącznika określającego granice terenu objętego wnioskiem, nie objęto wnioskiem całej działki nr [...]. Przy piśmie z dnia [...] maja 2022 inwestor przedłożył kolejny załącznik A - dotyczący infrastruktury technicznej. Pismem z dnia [...] maja 2022 r. M. K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. ponaglenie na postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.uznało, że Burmistrz N. dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa i wyznaczyło Burmistrzowi N. 60 dniowy termin do załatwienia sprawy. Kolegium stwierdziło, że niezasadne jest wzywanie do uzupełnienia wniosku o dokumenty, które nie są wymagane do wydania decyzji o warunkach zabudowy (zał. C). Poza tym organ wyższego stopnia uznał, że choć dane dotyczące zapotrzebowania na wodę, ilości odprowadzanych ścieków i wód opadowych, zapotrzebowania energii elektrycznej i cieplnej, inwestor winien uzupełnić, to w ocenie Kolegium powyższe uchybienie nie może jednak powodować pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W dniu [...] sierpnia 2022 inwestor przedłożył poprawiony załącznik A do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...]października 2022 r. Burmistrz N. – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, do czasu przedłożenia ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B.w przedmiocie zwolnienia od zakazu określonego w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne - (teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią). Na podstawie art. 100 k.p.a. Burmistrz nałożył też na Pana M. K. obowiązek wystąpienia do RZGW w B.z wnioskiem o zwolnienie od zakazu określonego w ww. przepisie Prawa wodnego, dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. SKO w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia M. K., uchyliło w całości postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] października 2022 r. W dniu [...] listopada 2022 r. M. K. wywiódł skargę na bezczynność Burmistrza N., w której wniósł o zobowiązanie organu do wykonania postanowienia SKO w Ł. z dnia[...]czerwca 2022 r. oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że Kolegium uznało bezczynność Burmistrza i wyznaczyło 60 dniowy termin do załatwienia sprawy. Termin wykonania postanowienia SKO upłynął [...] października 2022 r. Zdaniem skarżącego postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2022 r. jest kolejnym dowodem złośliwości organu mającego na celu nie wydanie warunków zabudowy. Skarżący podkreślił, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z żoną składał co najmniej 7 skarg na decyzje Burmistrza N. (wszystkie sprawy dotyczą tych samych warunków). Wszystkie postanowienia SKO były jednoznaczne - decyzje Burmistrza N. były uchylane i nakazywały wydanie warunków zabudowy. Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, wniosek skarżącego inicjujący sprawę nadal nie spełnia niektórych wymogów art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie prowadzone jest przez organ z racji poszanowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 października 2022 r. II SAB/Bk 66/22 wydanego w niemal identycznej sprawie (zaskarżonego kasacyjnie). Organ stoi na stanowisku, że mimo wezwania, skarżący nie przedłożył wszystkich danych dotyczących infrastruktury. Choć pod pojęciem budynku mieszczą się także instalacje zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, to za instalacje nie można uznać ani zbiornika ścieków, ani drogi wewnętrznej czy zjazdu z drogi, ani studni. Ustawowym obowiązkiem inwestora (art. 52 ust. 2 pkt b, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest określanie w formie graficznej gabarytów obiektów budowlanych. Nie można więc z tego obowiązku wyłączyć gabarytów (długość, przekrój itp.) instalacji stanowiących immanentne części budynku. Nawet jednak gdyby uznać, że Kolegium mogło nadać skarżącemu prawo do konwalidowania wniosku, co wydaje się sprzeczne z art. 64 § 2 k.p.a., to i tak skarżący do dnia dzisiejszego nie przedłożył danych dotyczących projektowanej studni, zbiornika ścieków, zjazdu z drogi i drogi wewnętrznej, o której mowa we wniosku. Tym samym 60-dniowy termin wyznaczony przez Kolegium nie rozpoczął jeszcze biegu. Organ wskazał, że szanując ww. wyrok WSA w Białymstoku, niezależnie od późniejszego złożenia skargi kasacyjnej, Burmistrz, nie chcąc narażać się na zarzut bezczynności podjął działania mające na celu merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego. Analiza sprawy wykazała, że do wniosku [...] kwietnia 2022 r. skarżący dołączył, m.in. kopię decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B.P., nr [...]z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie zwolnienia z zakazu określonego w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy - Prawo wodne. Decyzja ta została wydana na wniosek p. E. K. W ocenie Burmistrza skarżący nie nabył z tej decyzji żadnych praw i nie był uprawniony do posługiwania się tą decyzją w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wszczętym na jego wniosek. Z tego względu, postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. Burmistrz zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. w przedmiocie zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, wyrażając pogląd, że skoro decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. P.z dnia [...] sierpnia 2021 r. dotyczy tej samej nieruchomości dla której p. M.K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy, to brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że niezależnie od wady tego postanowienia SKO, Burmistrz zlecił osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy i uzyskał taki projekt w dniu 28 listopada 2022 r. Mając na uwadze, że skarżący nie uzyskał i nie dysponuje zwolnieniem z zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a co za tym idzie - wnioskodawcę obowiązuje zakaz, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne, więc wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w ramach której przewidywany byłby zbiornik gromadzący ścieki naruszałoby omówiony wyżej zakaz, Burmistrz skorygował w aspekcie administracyjnoprawnym projekt decyzji przygotowanej przez architekta i realizując wymogi art. 79a §1 k.p.a. poinformował w piśmie z dnia [...] listopada 2022 r., że na dzień wysyłki pisma wnioskodawca nie przedłożył ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. w przedmiocie zwolnienia od zakazu określonego w art. 77 ust. 1 pkt 3, lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ wskazał, że odpowiadając na to zawiadomienie skarżący, przy piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. przesłał kopię decyzji Dyrektora RZGW w B. z dnia [...] listopada 2022, nr [...]w przedmiocie przeniesienia na jego rzecz praw i obowiązków wynikających decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 nr[...], wydanej na wniosek p. E.K. Uwzględniając nowy stan sprawy Burmistrz pismami z dnia [...] grudnia 2022 r. wystąpił do organów współdziałających o dokonanie uzgodnień wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 11b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc pod uwagę wszystkie ww. aspekty sprawy organ uznał, że skarga na bezczynność jest niezasadna. W piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. skarżący przedłożył wyjaśnienia nawiązujące do odpowiedzi na skargę polemizując m.in. z twierdzeniami organu w zakresie braków formalnych jego wniosku. Skarżący jest zdania, że Burmistrz N. rozszerza zamierzenie inwestycyjne, nadinterpretuje je. Skarżący wyraził niezadowolenie z postępowania, które ma na celu pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia. W ocenie skarżącego, podnoszone przez Burmistrza argumenty są jednostronne, nie pokrywają się z faktami i mają tylko jeden cel - za wszelką cenę nie dopuścić do wydania warunków zabudowy. W piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. organ przedłożył dodatkowe informacje dotyczące postępowania administracyjnego w tej sprawie, o zdarzeniach, które nastąpiły po przesłaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku odpowiedzi na skargę. Wskazał w tym zakresie, że: 1. Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. P., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B. wezwał Burmistrza N. do przedłożenia załącznika nr 2 (wyników analizy z załącznikiem graficznym) do projektu decyzji będącego przedmiotem uzgodnienia. 2. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. Burmistrz przekazał Dyrektorowi RZGW P.w B. załącznik nr 2 (wyniki analizy z załącznikiem graficznym) do projektu decyzji będącego przedmiotem uzgodnienia. 3. Decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2023 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. P.odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu obejmującego część działki nr ewid. gruntów [...]oraz część działki nr [...]w obrębie M., dla zamierzenia inwestycyjnego określonego jako, budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną. Organ wyjaśnił, że omawiana decyzja o odmowie uzgodnienia nie ma statusu decyzji ostatecznej, dlatego też Burmistrz N. nie jest w stanie rozstrzygnąć sprawy skarżącego co do jej istoty lecz zmuszony jest oczekiwać na upływ terminu przewidzianego dla odwołania lub do czasu ewentualnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Poza tym organ zwrócił uwagę, że w tożsamej sprawie ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego, Prezes P.decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przygotowanego w sprawie z wniosku E. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) - art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 k.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3). Stosownie do treści art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (zob. art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2022 r. poz. 503); w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r. II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. I OSK 974/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r. II OSK 1420/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. II SAB/Bk 43/05, oba dostępne w CBOSA). Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie. Niezbędne jest przy tym wskazanie, że w świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje stronie skarga na bezczynność organu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Rozpoznając w takich okolicznościach sprawę ze skargi na bezczynność organu, sąd winien ocenić prawidłowość wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania. W realiach rozpatrywanego przypadku wniosek skarżącego został złożony do organu [...] kwietnia 2022 r. Od dnia następnego należało zatem liczyć termin załatwienia wniosku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Burmistrz N. – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – wezwał wnioskodawcę do usunięcia formalnych braków wniosku, poprzez: 1) określenie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, 2) prawidłowe określenie dostępu do drogi publicznej, 3) określenie zapotrzebowania w zakresie dostępu do wody, odprowadzania ścieków, odprowadzenia wód opadowych i roztopowych, określenie zapotrzebowania na energię elektryczną i cieplną, 4) przedłożenie załączników C dla obiektów budowlanych objętych wnioskiem a niebędących budynkiem i wskazanie tych załączników poprzez wybór opcji w pkt 10 formularza oraz określenie ich liczby, 5) określenie w formie graficznej, na właściwej kopii mapy, granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z dokonanym wyborem tej opcji w pkt 10 formularza, 6) objęcie granicami inwestycji działki nr [...]. Zgodnie z treścią art. 64 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Przyjmuje się, że art. 64 § 2 k.p.a dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (wyroki NSA z 22 marca 2018 r. II GSK 1363/16, oraz z 3 sierpnia 2012 r. II OSK 826/11). Charakter merytoryczny mają np. wymagania wniosku o pozwolenie na budowę określone w art. 35 ust. 1 pr. bud. (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. II OSK 1577/17). Organ administracji, gdy wpływa do niego żądanie strony, jest zobligowany przede wszystkim do dokładnego ustalenia treści żądania, będąc jednocześnie związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania. Jeżeli jednak treść żądania nie jest jednoznaczna lub budzi wątpliwości organu, winien on, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać składającego wniosek do usunięcia jego braków poprzez sprecyzowanie jego treści. Na podstawie art. 64 § 2 organ powinien wezwać stronę o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, jeśli podanie jest tak zredagowane, że trudno należycie ocenić intencje strony, która je wniosła (wyroki NSA: z 12 lipca 2017 r. II OSK 2768/15; z 24 listopada 2016 r. II GSK 1106/15; z 18 października 2016 r. II GSK 905/15). Jeżeli jednak pismo jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do wzywania strony do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć (wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. II OSK 2257/12). – zob. H. Knysiak – Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. II, Lex/el, art. 64. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że brakami uzupełnianymi w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mogą być: podpis (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. II GSK 2760/15), pełnomocnictwo osoby, która wniosła podanie (wyroki NSA z 2 marca 2011 r. II OSK 383/10 oraz z 16 marca 2010 r. I OSK 1701/09), dookreślenie podmiotu będącego stroną i jego statusu prawnego. W niektórych kwalifikowanych podaniach wnoszący je musi powołać się na okoliczności, które mają znaczenie dla zastosowania konkretnej instytucji. Takim podaniem jest m.in. wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wymogi wniosku o warunki zabudowy zostały określone w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 tejże ustawy, który to przepis dotyczy wymogów wniosku o ustalenie warunków zabudowy z mocy odesłania zawartego w art. w art. 64 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej; 1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Uregulowania prawne dotyczące treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, należy rozpatrywać w związku z charakterem prawnym decyzji o warunkach zabudowy (wynikającym z art. 55 i 56 ustawy), a także z przepisami wskazującymi obligatoryjną treść decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 ustawy) i określającymi przesłanki (warunki) wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ustawy). Na interpretację art. 52 ust. 2 ustawy należy patrzeć przez pryzmat celu wydania decyzji, jakim jest ustalenie warunków zagospodarowania i zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego (vide: stanowisko zawarte w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015). Niewątpliwie, braki w treści wniosku o warunki zabudowy, wynikające z wymogów określonych art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. tj. po wezwaniu wnioskodawcy do ich usunięcia we wskazanym przez organ terminie, nie krótszym niż 7 dni, po bezskutecznym upływie którego wniosek pozostawia się bez rozpoznania. W ocenie sądu, nie można jednak uznać za brak formalny wniosku o warunki zabudowy, objęcie nim części działki nr ewid. [...]. Choć w przeważającej mierze orzecznictwo sądowe negatywnie wypowiada się na temat dopuszczenia orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej, niemniej w judykatach nie wyklucza się stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Oceny w tym zakresie organ nie może jednak dokonać na etapie badania wymogów formalnych wniosku, lecz powinien zbadać sprawę merytorycznie i wyrazić stanowisko w decyzji administracyjnej. Odnośnie uzupełnienia wniosku o dane określające zapotrzebowanie w zakresie dostępu do wody, odprowadzania ścieków, odprowadzenia wód opadowych i roztopowych, zapotrzebowania na energię elektryczną i cieplną, to niewątpliwie są to dane istotne i skarżący błędnie zinterpretował objaśnienia dotyczące wypełnienia tej części wniosku. Mimo tego sąd pragnie zauważyć, że rozpatrując ponaglenie skarżącego na bezczynność Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, że uchybienie w tym zakresie nie może powodować pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Kierując się zasadą do pogłębiania zaufania do władzy publicznej, Burmistrz powinien uwzględnić to stanowisko, zwłaszcza że wniosek został ostatecznie poprawiony w tym zakresie. Również żądanie przedłożenia załącznika C było niezasadne, a to z tego powodu, że wniosek skarżącego obejmował swym zakresem ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego jedynie jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną. SKO w przywołanym już postanowieniu z dnia [...] czerwca 2022 r. wyjaśniło, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Uzyskanie takiej decyzji nie jest równoznaczne z pozwoleniem na budowę planowanej inwestycji. W związku z powyższym niezasadne jest wzywanie do uzupełnienia wniosku o dokumenty, które nie są wymagane do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym wątpliwości budzi wezwanie do usunięcia braku wniosku poprzez prawidłowe określenie dostępu do drogi publicznej. Z wniosku wynika, że skarżący wskazał w jaki sposób i poprzez jakie działki ewidencyjne inwestycja będzie miała dostęp do drogi publicznej. Zweryfikowanie dostępu do drogi publicznej nie może odbyć się w takim przypadku w ramach formalnej oceny wniosku, tylko powinno być przedmiotem merytorycznego rozpoznania w decyzji ustalającej warunki zabudowy bądź załatwiającej wniosek odmownie. Charakter stwierdzonych przez organ braków wniosku, które doprowadziły ostatecznie do jego pozostawienia bez rozpatrzenia (pismo z dnia [...] maja 2022 r.), nie uprawniał zatem do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. W aspekcie tym zaistniała sytuacja wymagała wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w formie decyzji i to w tym akcie do zaprezentowania przez organ swojego stanowiska. Podsumowując stwierdzić zatem należy, że nie rozpoznając wniosku skarżącego z [...]kwietnia 2022 r. w sposób wymagany przepisami prawa Burmistrz N.pozostaje w bezczynności, która to nie ustała również po wniesieniu skargi do sądu. Sąd stwierdziwszy ten stan był zobligowany zobowiązać organ do załatwienia wniosku, co jak wynika z powyższych rozważań, powinno nastąpić poprzez jego merytoryczne rozpoznanie, przy czym z oczywistych względów sąd nie wypowiada się co do kierunku rozstrzygnięcia. W tym zakresie orzeczono jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Na taką treść wyroku nie ma wpływu okoliczność, że organ w listopadzie 2022 r. (tj. ponad 6 miesięcy od złożenia wniosku przez skarżącego) przystąpił do jego właściwego procedowania, uzyskując projekt decyzji i zwracając się o dokonanie uzgodnień z właściwymi organami. Niemniej jednak sąd zauważa, że okoliczności i decyzje opisane w piśmie z [...] stycznia 2023 r. mogą wpłynąć na okres, w jakim organ rozstrzygnie w przedmiocie wniosku skarżącego. Jak już wyżej zaznaczono, wobec treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dopóki decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. P.odmawiająca uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek M. K., nie stanie się ostateczna, dopóty trudno jest wymagać od organu wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził wystąpienia takich cech. Nie wskazuje na to również skarżący w złożonej do sądu skardze. Sąd stwierdził nieprawidłowość działania organu, jednak wynikało ono z błędnego przekonania o istnieniu racji co do niemożliwości rozpoznania wniosku z powodu uchybień formalnych, nie zaś z uporczywości czy też opóźnień w dokonywaniu poszczególnych, w ocenie organu – prawidłowych, czynności procesowych. O kosztach postępowania sąd orzekł jak w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony wpis w kwocie 100 zł. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.