II SAB/Sz 256/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. stwierdza bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia sprawy, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego S. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy, dalej także jako: "organ, Burmistrz", zmienił własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] obręb K. G., gm. C., w zakresie zmiany ustaleń dotyczących pkt. 6 lit. e) o treści: "odprowadzenie ścieków - do czasu wybudowania gminnej kanalizacji sanitarnej dopuszcza się podłączenie nieruchomości do szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe" na zapis o treści: "odprowadzenie ścieków - do czasu wybudowania gminnej kanalizacji sanitarnej dopuszcza się podłączenie nieruchomości do szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków". Pismem z dnia [...] marca 2018 r. S. K. wniósł do Burmistrza o wznowienie postępowania w ww. sprawie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. Decyzja ta została następnie uchylona, a sprawa przekazana Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., dalej także jako: "Kolegium", z dnia [...] grudnia 2018 r., m.in. z uwagi na brak zbadania zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania. W dniu [...] marca 2019 r. Burmistrz wydał ponownie postanowienie o wznowieniu postępowania, które zostało następnie zaskarżone przez S. K., zaś Kolegium – postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. – stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrz uchylił ww. decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., która to decyzja została następnie uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] października 2019 r. z powodu braku orzeczenia – obok uchylenia dotychczasowej decyzji - o istocie sprawy. Postanowieniami z dnia [...] maja 2020 r. i [...] lipca 2021 r. Burmistrz ponownie wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. S. K., pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniósł ponaglenie na bezczynność Burmistrza w sprawie rozpoznania jego wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Kolegium stwierdziło, że powyższe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, uznało, że stwierdzona przewlekłość ma stopień rażący, wyznaczyło termin załatwienia powyższego postępowania do dnia [...] lipca 2022 r. oraz zarządziło podjęcie środków zapobiegających powstawaniu przewlekłości w przyszłości. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że dostrzega fakt, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza ma charakter skomplikowany ze względu na nadzwyczajny tryb postępowania oraz przyjmuje do wiadomości wyjaśnienia organu, że sprawą pierwotnie zajmował się pracownik, który chorował, a następnie zmarł. Nic jednak nie tłumaczy dlaczego o sprawie pracownicy organu dowiedzieli się w momencie porządkowania stanowiska pracy zmarłego pracownika. Organ winien prowadzić rejestr spraw na podstawie którego możliwe jest w każdej chwili zweryfikowanie jakie postępowania prowadzi dany pracownik, jaka jest data wpływu podania i czy dana sprawa została załatwiona. Z przesłanych w badanej sprawie informacji wynika natomiast, że przez dziewięć miesięcy w sprawie nie podjęto żadnej czynności. Kolegium dodało, że problemy organizacyjne organu nie powinny mieć wpływu na terminowość załatwiania spraw, a w każdym razie nie mogą stanowić usprawiedliwienia organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Pismem z dnia [...] września 2022 r. S. K. złożył skargę na bezczynność Burmistrza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy skarżącego z wniosku o wznowienie postępowania w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i ukarania ww. organu grzywną, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że pomimo wyznaczenia przez Kolegium terminu załatwienia niniejszej sprawy przez Burmistrza, organ ten nie wykonał powyższego zobowiązania, przesłał jedynie skarżącemu pismo z dnia [...] lipca 2022 r. z załączonym oświadczeniem, które w żaden sposób nie załatwiało sprawy, i którego skarżący nie podpisał. Decyzją z dnia [...] października 2022 r. Burmistrz uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. oraz odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. dla przedmiotowej inwestycji w zakresie zmiany ustaleń dotyczących pkt. 6 lit. e) o treści: "odprowadzenie ścieków - do czasu wybudowania gminnej kanalizacji sanitarnej dopuszcza się podłączenie nieruchomości do szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe" na zapis o treści: "odprowadzenie ścieków - do czasu wybudowania gminnej kanalizacji sanitarnej dopuszcza się podłączenie nieruchomości do szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków". W odpowiedzi na skargę Burmistrz wskazał, że po wpłynięciu do organu postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2022 r., w celu ustalenia stron postępowania, w dniu 30 czerwca 2022 r. skierowano stosowne zapytanie do Burmistrza C. (postępowanie dotyczy działki znajdującej się w obrębie K. gm. C.). Zwrotna odpowiedź wpłynęła do Urzędu Miejskiego w M. w dniu 7 lipca 2022 r. W dniu 13 lipca 2022 r. do stron postępowania zostało wysłane pismo i druk oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2011 r. w zakresie zmiany ustaleń dotyczących pkt. 6 lit. e). Mimo, określenia przez Urząd Miejski w M. czternastodniowego terminu realizacji, oświadczenie ostatniej ze stron postępowania wpłynęło do urzędu w dniu 4 sierpnia 2022 r. Ponadto, z uwagi na brak zgody S. K. i otrzymanie zgód pozostałych stron postępowania, Burmistrz w dniu [...] września 2022 r. zawiadomił, że postępowanie dowodowe w sprawie zmiany ww. decyzji zostało zakończone, a [...] października 2022 r. wydał decyzję, w której orzekł o uchyleniu dotychczasowej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. i jednocześnie odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w zakresie zmiany ustaleń dotyczących pkt. 6 lit. e). Zdaniem organu, z uwagi na stopień skomplikowania niniejszej sprawy nie było możliwe dotrzymanie terminów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: ‘k.p.a.") stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca określił terminy rozpoznania spraw, wskazując m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżące po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotna jest również treść art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania organów administracji, które mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2018 r. S. K. wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy o wznowienie postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] obręb K. G., gm. C.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. Z uwagi na uchylenie przez Kolegium ww. decyzji postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Burmistrz wydał ponownie postanowienie o wznowieniu postępowania, w którym błędnie pouczył skarżącego o możliwości jego zaskarżenia zażaleniem. Kolegium – postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. – stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na ww. postanowienie. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrz uchylił ww. decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., która to decyzja została z kolei uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] października 2019 r., a następnie postanowieniami z dnia [...] maja 2020 r. i [...] lipca 2021 r. ponownie wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. S. K., pismem z dnia [...] marca 2021 r., wniósł ponaglenie w sprawie rozpoznania jego wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Kolegium stwierdziło, że powyższe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, uznało, że stwierdzona przewlekłość ma stopień rażący, wyznaczyło termin załatwienia powyższego postępowania do dnia [...] lipca 2022 r. oraz zarządziło podjęcie środków zapobiegających powstawaniu przewlekłości w przyszłości. Decyzją z dnia [...] października 2022 r. Burmistrz uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. oraz odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. dla przedmiotowej inwestycji w zakresie zmiany ustaleń dotyczących pkt. 6 lit. e). S. K. w piśmie z dnia [...] października 2022 r. wskazał, że nie zgadza się z tą decyzją gdyż jest dla niego niezrozumiała. Odnosząc powyższe okoliczności do przywołanych reguł prawnych określających terminy rozpoznania sprawy nie ulega wątpliwości, że Burmistrz wykroczył poza ustawowe terminy rozpoznania sprawy i to w sposób znaczący. Od daty przekazania wniosku o wznowienie postępowania do organu, tj. [...] marca 2018 r. do dnia wydania końcowego orzeczenia, tj. [...] października 2022 r. upłynęło cztery i pół roku, zaś zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., jak już wyżej wskazano, na rozpoznanie sprawy, nawet uznawszy, że sprawa miała charakter skomplikowany, organ miał maksymalnie dwa miesiące. Przy czym w aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji wskazujących na okoliczności wyłączające bieg terminów ustawowych. Za takie, zdaniem Sądu, nie można bowiem uznać ani – jak twierdzi organ - skomplikowanego charakteru sprawy ze względu na nadzwyczajny tryb postępowania, ani problemów organizacyjnych urzędu, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2022 r., w którym wyznaczono Burmistrzowi ostateczny termin do załatwienia sprawy, a który to termin kolejny raz nie został zachowany. Powyższe, w kontekście opisanej konstrukcji instytucji bezczynności nakazywało jej stwierdzenie. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, działanie Burmistrza naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący. Na tę ocenę wpływa niewątpliwie znaczący okres pozostawania przez ww. organ w bezczynności oraz podejmowanie przez niego błędnych lub pozornych czynności, takich jak np. wydawanie uchylonych następnie w toku postępowania przez Kolegium orzeczeń, czy też wydawane wielokrotnie postanowienia o wznowieniu postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł o bezczynności Burmistrza, stwierdzając, że ma ona charakter kwalifikowany. Mając na uwadze fakt, że w sprawie wydano akt kończący postępowanie (decyzja z dnia [...] października 2022 r.), orzekanie w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe, co zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny, wskazać należy, że jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia ww. wniosku. W przypadku instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu zasadniczą rolą jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Jednakże, w ocenie Sądu, powinno mieć to miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ wykazuje się rażącymi zaniedbaniami w zakresie prowadzenia postępowania, a nadto zaniedbania te powodują negatywne skutki po stronie skarżącego, wymagające swoistej rekompensaty. Podkreślić należy, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący nie podniósł w skardze realnych okoliczności uprawdopodobniających, że bezczynność organu doprowadziła do wystąpienia po jego stronie konkretnej szkody lub krzywdy. Istotne jest też, że organ ostatecznie załatwił sprawę po wniesieniu przedmiotowej skargi. Jednocześnie do wydłużenia postępowania przyczyniły się dodatkowo takie okoliczności jak kierowanie pism przez strony postępowania do niewłaściwego organu (do Burmistrza Gminy C. zamiast do Burmistrza Miasta i Gminy) a także konieczność oczekiwania na odpowiedź stron na wezwanie organu do złożenia stosownych oświadczeń dotyczących zgody na zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., choroba, a następnie śmierć pracownika prowadzącego sprawę, a także konieczność prowadzenia korespondencji ze stronami postępowania, wynikająca z kierowania do organu pism o niejednoznacznej treści. W sprawie doszło niewątpliwie do istotnego wydłużenia postępowania, jednak okoliczności w jakich organ podejmował kolejne rozstrzygnięcia nie świadczą o jego złej woli lecz raczej o niedostatkach w organizacji pracy. W związku z powyższym Sąd stwierdził również brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Z tych względów w pkt 4 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w powyższym zakresie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty, tj. wpis od skargi ([...] zł).