II SAB/Wr 1054/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Krotoszyce w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza, że Wójt Gminy Krotoszyce dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Krotoszyce do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje skarżącemu od Wójta Gminy Krotoszyce sumę pieniężną w kwocie 700 (słownie: siedemset) złotych; V. zasądza od Wójta Gminy Krotoszyce na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargą z 19 VII 2022 r., uzupełnioną pismem procesowym z dnia 23 IX 2022r., P. B. (dalej jako "skarżący") zarzucił Wójtowi Gminy K. (dalej jako "wójt") bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego na części działki nr [...], obręb C. K., gmina K. W skardze wskazano, że wnioskiem z dnia 12 IV 2021 r. skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej nieruchomości, jednak do chwili wniesienia skargi nie wydano decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W konsekwencji wniesiono o: przeprowadzenie kontroli przewlekłości i bezczynności, wyznaczenie wójtowi terminu 14 dni na załatwienie sprawy, przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej ustawowej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wójt opisał przebieg postępowania oraz wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że w sprawie już dwukrotnie była wydawana decyzja, jednak postępowanie jest kontynuowane z uwagi na konieczność zrealizowania wskazań sformułowanych w decyzji odwoławczej. Pismem procesowym z dnia 2 I 2022 r. skarżący przedłożył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej "SKO") z dnia [...] 2022 r. (SKO[...]), w którym po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego z dnia 26 X 2022 r., stwierdzono bezczynność i przewlekłość wójta z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 31 I 2023 r. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, skargę złożono w następujących okolicznościach: W dniu 12 IV 2021 r. wpłynął do wójta wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego na części działki nr [...], obręb C. K., gmina K. Pismami z 27 IV 2021 r. wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i zwrócił się do Starosty Powiatu L. o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Pismem z 1 VI 2021 r. wójt zawiadomił o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym sprawy. Decyzją z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) wójt odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy stwierdzając, że ustalenie warunków zabudowy wymaga w konkretnym przypadku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych (klasy RII –pow. 0,0991 ha oraz RIIIa - pow.0,0445 ha) na cele nierolne. W dniu [...] 2021 r. wpłynęła do wójta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej "SKO") z [...] 2021 r. (SKO[...]), mocą której, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylono decyzję wójta i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wyjaśniło, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w zakresie ustalenia oraz dopuszczalności ograniczenia przez skarżącego terenu inwestycji do części działki nr [...], istnienia drogi publicznej w obszarze do 50 m od gruntów klasy RII. Zaznaczono także, że projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy powinien być podpisany przez osobę uprawnioną do sporządzania tego rodzaju projektów, a nadto uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy powinno nastąpić w sposób wyraźny, a nie milczący. SKO zaznaczyło również, że w aktach administracyjnych brak jest wykazu stron postępowania. Pismem z 10 II 2022 r. wójt ponownie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Pismem z 23 II 2022 r. wójt zawiadomił o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym sprawy. Pismem z 21 IV 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie (SKO postanowieniem z dnia [...] 2022 r., nr SKO[...], uznało ponaglenie za uzasadnione stwierdzając, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz odstępując od wyznaczenia terminu załatwienia sprawy). Decyzją z dnia [...] 2022 r. (nr [...]) wójt odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy stwierdzając, że ustalenie warunków zabudowy wymaga w konkretnym przypadku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych (klasy RII –pow. 0,0991 ha oraz RIIIa - pow.0,0445 ha) na cele nierolne. W dniu 5 VII 2022 r. wpłynęła do wójta decyzja SKO z [...] 2022 r. (SKO[...]), mocą której, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylono decyzję wójta i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO stwierdziło, że wójt nie wykonał wskazań zawartych w poprzedniej decyzji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Pojęcie "bezczynności" i "przewlekłości" nie zostało zdefiniowane w ppsa. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 kpa "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została natomiast zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa., zgodnie z którym wystąpi ona wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Jak wynika ze skargi, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania wójta, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności (zob. np. wyrok NSA z 11 X 2013 r., I OSK 1495/13 – CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Lektura akt administracyjnych wskazuje, że jakkolwiek na początkowym etapie postępowania (okres od 12 IV do 1 VI 2021 r.) czynności wyjaśniające prowadzone były w sposób sprawny i skoncentrowany, to już nie znajduje usprawiedliwienia 2-miesięczna przerwa jaka nastąpiła pomiędzy końcowym zawiadomieniem a wydaniem decyzji z 2 IX 2021 r. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień, terminy końcowego zaznajomienia się przez strony z materiałem dowodowym minęły z końcem VI 2021 r., tak więc z początkiem VII istniała możliwość wydania decyzji (której projektem wójt już wcześniej dysponował). Podobnie nie znajduje usprawiedliwienia ponad 5-miesięczny okres zwłoki, jaki wystąpił pomiędzy wpływem do wójta w dniu 15 XI 2021 r. decyzji odwoławczej (decyzja SKO z [...], nr SKO/[...]), nakazującej uzupełnienie postępowania dowodowego, a datą wydania przez wójta drugiej decyzji w sprawie, tj. 28 IV 2022 r. Z nadesłanych akt wynika, że w okresie tym nie były w ogóle wykonywane czynności nakazane decyzją odwoławczą, a zamiast tego wójt ponownie zawiadomił o wszczęciu postępowania (pismo z 10 II 2022 r.) oraz możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym (pismo z 23 II 2022 r.). Następnie wydana została przez wójta decyzja z dnia 28 IV 2022 r. o tożsamym kierunku rozstrzygnięcia i identycznej treści uzasadnienia. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie wykonano wskazań zawartych w decyzji odwoławczej, co obliguje do stwierdzenia, że czynności przeprowadzane w okresie pomiędzy 15 XI 2021 r. a 28 IV 2022 r. miały w istocie charakter pozorowany, co rodzi skutek w postaci przewlekłości. Brak wykonania wskazań decyzji odwoławczej potwierdza zresztą uzasadnienie kolejnej decyzji SKO z dnia [...] 2022 r. (SKO/[...]), w którym podkreślono zaniechania w tym zakresie. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno zarzut bezczynności jak i przewlekłości prowadzonego przez wojewodę postępowania jest uzasadniony. Postępowanie wójta prowadzone jest z przekroczeniem maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy wynoszącego 2 miesiące (art. 35 § 3 kpa), jak również zawiera niewątpliwe znamiona przewlekłości. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie dopuszczono się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 14. dni, mając na względzie charakter sprawy, dotychczasowy okres zwłoki oraz niezbędne do wykonania czynności. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy Sąd stwierdził istnienie podstaw do przypisania bezczynności i przewlekłości tego rodzaju szczególnej kwalifikacji. W sprawie wystąpiła bowiem bezczynność i przewlekłość wynosząca około 7 miesięcy, przy jednoczesnym braku realizacji wskazań zawartych w decyzji odwoławczej. W ocenie Sądu taki stan rzeczy przesądza o rażącym naruszeniu przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Zdaniem Sądu zasadniczo charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności i przewlekłości, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 700 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności dotyczących czasu opieszałości, postawy organu oraz charakteru sprawy. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.