II SAB/Bk 11/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sejnach w przedmiocie kontroli warunków sanitarno-zdrowotnych oddala skargę.

W dniu 29 grudnia 2025 r. B.D. (dalej: "skarżąca") skierowała do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sejnach (dalej: "PPIS") zawiadomienie o podejrzeniu zagrożenia zdrowia ludzi oraz wniosek o przeprowadzenie kontroli sanitarnej lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. P. [...]. W piśmie opisała stan lokalu oraz wiążących się z nim zagrożeń zdrowotnych (zagrzybienie i zawilgocenie ścian, brak ocieplenia, niewydajny piec, nieszczelne okno, brak sprawnej wentylacji, występowanie gryzoni, zdegradowana instalacja elektryczna), wskazując, że mimo wielokrotnych zgłoszeń zarządca budynku (Miasto Sejny) nie podjął skutecznych działań mających na celu usunięcie zagrożeń i zapewnienie mieszkańcom bezpiecznych warunków bytowych. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie kontroli sanitarnej lokalu, ocenę warunków higieniczno-zdrowotnych, wydanie stosownych decyzji lub zaleceń oraz sporządzenie protokołu kontroli. Tego samego dnia pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Sejnach (dalej: "PSSE") sporządził dokument pt. "Szacowanie ryzyka dla interwencji", w którym ocenił warunki interwencji, zaś pismem z 31 grudnia 2025 r. PPIS zwrócił się do Urzędu Miasta Sejny o wyjaśnienie statusu mieszkalnego lokalu objętego zawiadomieniem. Pismem z 31 grudnia 2025 r. skarżąca zwróciła się do PPIS o uwzględnienie, przy ocenie warunków bytowych i sanitarnych przedmiotowego lokalu, także okoliczności, że lokal o powierzchni około 36 m2 jest ogrzewany wyłącznie przez jeden piec umiejscowiony centralnie w części dziennej lokalu, wskutek czego brak jest ogrzewania kuchni oraz łazienki, co sprzyja kondensacji pary wodnej i zawilgoceniu ścian. W kolejnym piśmie z 2 stycznia 2026 r. skierowanym do PPIS skarżąca wskazała, że w lokalu przebywa osoba z orzeczoną niepełnosprawnością oraz kobieta w ciąży. Ponadto opisane uprzednio warunki dotyczą także innego lokalu usytuowanego w tym samym budynku, w którym przebywa osoba niepełnosprawna po udarze oraz małoletnie dziecko. Wskazała także na wysokość pomieszczeń w budynku, wynoszącą 206 cm oraz na drewnianą konstrukcję budynku. Pismami z dnia 5 stycznia 2026 r. PPIS, działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Sejnach (dalej: "PINB") oraz Komendantowi Powiatowemu Państwowej Straży Pożarnej w Sejnach (dalej: "KPPSP") do wiadomości i wykorzystania zgodnie z kompetencjami, ww. trzy pisma skarżącej dotyczące złych warunków przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Pismem z 5 stycznia 2026 r. skarżąca zwróciła się do PPIS o pisemne potwierdzenie stanowiska organu (przekazanego jej ustnie w dniu 2 stycznia 2016 r.) co do odstąpienia od przeprowadzenia kontroli w budynku z uwagi na stwierdzone zagrożenie dla życia i zdrowia pracownika PPSE, a także o wskazanie jakie czynności zostaną podjęte przez organ w celu ochrony zdrowia osób przebywających w budynku, wobec niemożności przeprowadzenia kontroli w terenie. W odpowiedzi na zapytanie PPIS z 31 grudnia 2025 r., pismem z 5 stycznia 2026 r. Burmistrz Miasta Sejny (dalej: "Burmistrz") poinformował, że osoby przebywające w lokalu nr 3 budynku położonego przy ul. P. [...] w S. zajmują lokal bezumownie, zaś PINB decyzją z 30 września 2020 r. nr NB.5042.1.2019 wyłączył budynek z użytkowania. Wyjaśniono, że Burmistrz proponował zmianę miejsca zamieszkania, czego odmówiono, a co skutkowało wezwaniem osób przebywających w lokalu do wydania nieruchomości pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową. W dniu 8 stycznia 2026 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie przy dalszych czynnościach podejmowanych przez organ, oświadczenia innego mieszkańca przedmiotowego budynku, które złożyła do akt. W dniu 8 stycznia 2026 r. PPIS wraz z dwoma pracownikami PSSE, w obecności dwóch przedstawicieli Burmistrza oraz przedstawiciela KPPSP, przeprowadził wizję lokalną lokalu, w związku z pismami skarżącej. W notatce służbowej sporządzonej na tę okoliczność wskazano, że na budynku od strony ul. E. umieszczona była tabliczka z napisem: "uwaga, zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, zakaz użytkowania budynku", informująca o złym stanie technicznym budynku. W lokalu zaś stwierdzono obecność grzybów pleśniowych oraz wilgoci na ścianach, zawilgocenie i zaparowanie okien, brak wentylacji kanału wymiany powietrza, zaklejony otwór w ścianie o nieokreślonym przeznaczeniu usytuowany nad kuchnią gazową. Nie stwierdzono obecności gryzoni oraz śladów ich bytowania. Podczas wizji lokalnej dokonano pomiaru zawartości tlenku węgla w powietrzu, nie stwierdzając przekroczenia norm. Tego samego dnia skarżąca złożyła do akt pismo datowane na 8 stycznia 2026 r., w którym zaprezentowała swoje stanowisko po przeprowadzonej wizji lokalnej, a także wniosła o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi co do tego, czy w lokalu i budynku panują warunki bezpieczne dla zdrowia ludzi. W odpowiedzi na zapytanie z 5 stycznia 2026 r., PINB pismem z 9 stycznia 2026 r. poinformował, że decyzją tego organu z 30 września 2020 r. nr NB.5042.1.2019 nakazano Burmistrzowi do 30 listopada 2020 r. wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalno-usługowy przy ulicy P. [...] w S. oraz zobowiązano do umieszczenia na budynku tablicy informującej o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania. PINB poinformował także, że podstawą wydania ww. decyzji były w szczególności wnioski i zalecenia zawarte w ekspertyzie technicznej, przeprowadzone kontrole i oględziny, z których wynikało, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym i jest użytkowany w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. W dniu 12 stycznia 2026 r. do akt PPIS wpłynęła notatka służbowa sporządzona przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej PSP w Sejnach biorącego udział w wizji lokalnej, w której przedstawiono wyniki pomiaru tlenu przeprowadzonego podczas wizji lokalnej oraz wskazano, że w związku z wyłączeniem budynku z użytkowania przez PINB oraz faktem zamieszkiwania lokalu w nim położonego i ogrzewania go piecem kaflowym, w trybie pilnym powinien on zostać wyposażony w dualną czujkę tlenku węgla i dymu. Pismami z 14 stycznia 2026 r. PPIS przekazał PINB, KP PSP oraz Burmistrzowi notatkę sporządzoną z wizji lokalnej, do wiadomości i wykorzystania służbowego. Pismem z 15 stycznia 2025 r. skierowanym do skarżącej PPIS poinformował, że jej pisma datowane na 29 i 31 grudnia 2025 r. oraz na 2, 5 i 7 stycznia 2026 r. przekazał Burmistrzowi, PINB oraz KPPS do wykorzystania zgodnie z kompetencjami. Poinformował także, że organy PPIS nie posiadają kompetencji do wydawania decyzji w sprawie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku lub w ich użytkowaniu, które zagrażają życiu lub zdrowi ludzi. Sprawy te należą do spraw budowlanych i pozostają we właściwości innych organów administracji publicznej. Stąd dalsze rozpatrywanie zarzutów skarżącej nie leży w kompetencjach PPIS. W dniu 16 stycznia 2026 r. skarżąca wniosła do PPIS ponaglenie, w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z brakiem wydania protokołu z kontroli sanitarnej przeprowadzonej 8 stycznia 2026 r. oraz brakiem jednoznacznego stanowiska organu w zakresie oceny warunków sanitarnych i zagrożeń dla zdrowia i życia mieszkańców. Wskazała, że podczas kontroli nie sporządzono i nie przekazano jej protokołu, nie wykonano dokumentacji fotograficznej, nie udzielono odpowiedzi na pytania dotyczące bezpieczeństwa zdrowotnego lokalu, zaś przedstawiciele obecni na kontroli nie okazali legitymacji służbowych, ani nie umożliwili stronie ustalenia ich tożsamości oraz funkcji. Odrębnym pismem, również datowanym na 16 stycznia 2026 r., skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy przez PPIS w związku z przeprowadzoną 8 stycznia 2026 r. kontrolą sanitarną lokalu. Wskazała, że organ nie wydał decyzji administracyjnej, nie zajął jednoznacznego stanowiska w sprawie oraz nie udzielił odpowiedzi na pytanie, czy warunki panujące w lokalu są bezpieczne dla zdrowia ludzi. Powołując się na art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 2024, poz. 416; dalej: "uPIS") wskazała, że PPIS ma obowiązek ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwymi czynnikami środowiska. Pismem z 20 stycznia 2026 r. PPIS przekazał oba ww. ponaglenia Podlaskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Białymstoku (dalej: "PPWIS"), ustosunkowując się do ich treści (w sposób analogiczny do stanowiska przedstawionego w piśmie z 15 stycznia 2025 r. skierowanym do skarżącej) oraz uznając je za niezasadne. Pismo to przesłano do wiadomości skarżącej. W dniu 20 stycznia 2026 r. skarżąca skierowała do sądu administracyjnego skargę na bezczynność PPIS, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej, postanowienia ani jednoznacznego pisemnego stanowiska, w szczególności w odpowiedzi na pytanie: czy warunki sanitarno-zdrowotne panujące w przedmiotowym lokalu mieszkalnym są bezpieczne dla zdrowia ludzi? W skardze opisała przebieg podjętych czynności w sprawie, które, w ocenie skarżącej, potwierdzają zarzut rażącej bezczynności, polegającej na uchylaniu się od wydania jednoznacznego stanowiska w formie decyzji lub postanowienia, mimo posiadania wiedzy o stanie faktycznym oraz mimo podejmowania czynności kontrolnych. W ocenie skarżącej, skierowane do niej pismo z 15 stycznia 2026 r. nie może być uznane za formalnie kończące sprawę, bowiem nie udzielono w nim jednoznacznej odpowiedzi, powołując się na brak kompetencji PPIS oraz przekazanie korespondencji pochodzącej od skarżącej innym organom. Skarżąca wskazała, że działanie to nie nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 65 k.p.a., gdyż organ nie wydał formalnego postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości. Tym samym pismo to nie wywołało żadnych skutków prawnych w postaci zakończenia postępowania i nie może być uznane za załatwienie sprawy. W ocenie skarżącej organ nie rozpatrzył także sprawy merytorycznie, co uzasadnia zastosowanie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026 r., poz. 143.; dalej: "p.p.s.a."). Skarżąca wskazała ponadto, że oznakowanie budynku "czerwoną kartką" nie zwalnia PPIS z realizacji ustawowych obowiązków w zakresie oceny zagrożeń dla zdrowia ludzi wynikających z warunków sanitarnych lokalu. Skarżąca zarzuciła PPIS: 1. bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; 2. przewlekłe prowadzenie postępowania, sprzeczne z art. 12 § 1 k.p.a.; 3. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego; 4. naruszenie art. 8 k.p.a.; 5. naruszenie art. 1 i art. 4 uPIS przez zaniechanie realizacji ustawowego obowiązku ochrony zdrowia ludzi. Wskazała także, że zachowanie organu wskazuje na świadome tolerowanie stanu bezczynności oraz przerzucanie odpowiedzialności na sąd administracyjny, co narusza konstytucyjną zasadę prawa do dobrej administracji. Na podstawie art. 149 p.p.s.a. wniosła o: stwierdzenie bezczynności PPIS, ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie organu do wydania pisemnego stanowiska lub rozstrzygnięcia kończącego sprawę w terminie wskazanym przez sąd; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § p.p.s.a. w wysokości 10.000 zł; zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PPIS uznał ją za nieuzasadnioną. Wyjaśnił, że bez zbędnej zwłoki podjął wszelkie możliwe i leżące w jego kompetencji działania, o czym poinformował skarżącą. Organ wskazał, że postanowieniem z 3 lutego 2026 r. nr 8/P-ll/HK/2026 PWIS wskazał, że PPIS nie dopuścił się bezczynności w sprawie (postanowienie PWIS znajduje się w aktach sprawy). Pismem procesowym z 4 maja 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę na bezczynność PPIS, wnosząc ewentualnie o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, a także o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 29 grudnia 2025 r. w określonym terminie. Pełnomocnik podkreślił, że jakkolwiek PPIS nie jest właściwy w sprawie ustalenia stanu technicznego budynku, to pozostaje zobowiązany do oceny warunków higieniczno-zdrowotnych oraz zajęcia stanowiska w zakresie zagrożeń dla zdrowia oraz zakończenia sprawy w formie przewidzianej prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga na bezczynność PPIS nie jest zasadna. Wedle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (vide: wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; czy też wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" ‒ które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19, CBOSA). W świetle zaś art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu; natomiast to, czy w ogóle i ewentualnie w jaki sposób zostało ono rozpatrzone przez organ, nie ma znaczenia ani dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. m.in. wyroki NSA z: 30 stycznia 2020 r., II OSK 3092/19; 13 października 2020r., II OSK 71/20; CBOSA). W kontrolowanej sprawie wymóg wniesienia ponaglenia został spełniony. Skarżąca 16 stycznia 2026 r. złożyła dwa ponaglenia w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. – pierwsze w związku z brakiem wydania protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej 8 stycznia 2026 r. oraz brakiem jednoznacznego stanowiska organu w zakresie oceny warunków sanitarnych i zagrożeń dla zdrowia i życia mieszkańców; drugie dotyczące wprost bezczynności oraz przewlekłego prowadzenie sprawy przez PPIS, w związku z przeprowadzoną 8 stycznia 2026 r. wizją lokalną lokalu. W istocie zatem oba ponaglenia dotyczyły braku załatwienia sprawy oceny warunków sanitarnych i zagrożeń dla zdrowia i życia mieszkańców lokalu. Jedynie na marginesie należy wspomnieć, że postanowieniem z 3 lutego 2026 r. nr 8/P-ll/HK/2026 PWIS wskazał, że PPIS nie dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności" czy "przewlekłego prowadzenia sprawy", jednak w obowiązującym stanie prawnym bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.; natomiast przewlekłość definiuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z definicji tych wynika więc, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem terminów, lecz z prowadzeniem postępowania w sposób nieefektywny, wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniem czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2025, art. 3, nb 83 i 84), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, nb 4). W świetle powyższego, a także art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., zaskarżalna do sądu administracyjnego opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W związku z tym, że są to pojęcia rozłączne (co oznacza, że w tej samej sprawie nie może jednocześnie w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość), objęcie jedną skargą obu tych form opieszałości organu (co miało miejsce w niniejszej sprawie), inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu albo niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność oraz przewlekłość jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu tych przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. m.in. wyroki NSA: z 18 września 2019 r., II OSK 1290/19; czy z 15 czerwca 2021 r., II OSK 627/21- CBOSA). W kontekście wyżej przytoczonych ustawowych definicji bezczynności oraz przewlekłości, sąd zakwalifikował skargę w sprawie niniejszej jako skargę na bezczynność PPIS, bowiem wobec dokonania przez ten organ czynności ustawowej polegającej na przekazaniu podania skarżącej do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a., w terminie tygodnia od otrzymania tego podania (tj. bez zbędnej zwłoki, jak wymaga tego art. 35 ust. 1 k.p.a.) oraz przed wniesieniem skargi, nie sposób upatrywać w działaniu organu przewlekłości. Także z treści skargi oraz z formułowanych przez skarżącą pism, w tym obu ponagleń, wynika że zaskarżonej do sądu opieszałości organu skarżąca upatruje w istocie w bezczynności PPIS, zarzucając organowi, że mimo upływu czasu ani nie wydał decyzji administracyjnej bądź postanowienia, ani też nie zajął jednoznacznego stanowiska w kwestii kontroli warunków sanitarno-zdrowotnych panujących w przedmiotowym lokalu. Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd wyjaśnia, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu, sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie a tego nie uczynił. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy na organie ciążył prawny obowiązek działania (wydania aktu lub podjęcia czynności) i czy dokonał wymaganej czynności (podjął wymagany akt) w ustawowym terminie. Oceniając powyższe sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania (vide: uchwała (7) NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, CBOSA). Jak wynika z powyższego oraz z treści art. 3 § 2 pkt 4 oraz pkt 8 i 9 p.p.s.a., organowi administracji publicznej można skutecznie zarzucić bezczynność wyłącznie w sprawie, w której jest on zobligowany wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także wydać inny akt lub podjąć czynność z zakresu administracji publicznej (dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Warunkiem koniecznym stwierdzenia bezczynności jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony (tj. kompetencji i obowiązku organu do określonego prawem działania). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 lipca 2019 r. II SAB/Bk 27/19, CBOSA). Kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie, czy w niniejszej sprawie na PPIS ciążył wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności, na skutek złożonego przez skarżącą zawiadomienia z 29 grudnia 2025 r. o podejrzeniu zagrożenia zdrowia, zważywszy na stan przedmiotowego lokalu mieszkalnego (zagrzybienie i zawilgocenie ścian, brak ocieplenia, niewydajny piec, nieszczelne okno, brak sprawnej wentylacji, występowanie gryzoni, zdegradowana instalacja elektryczna). Skarżąca wniosła wówczas o przeprowadzenie kontroli sanitarnej lokalu, ocenę warunków higieniczno-zdrowotnych, wydanie stosownych decyzji lub zaleceń oraz o sporządzenie protokołu kontroli. Ustalenie podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego następuje w oparciu o przepisy prawa materialnego, które wyznaczają sprawę administracyjną przyznając organom administracji publicznej właściwość do kształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki w drodze decyzji administracyjnej bądź innych aktów lub czynności. Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (uPIS) stanowi wprost o kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wskazując że realizuje ona nie tylko zadania z zakresu zdrowia publicznego (w aspekcie powszechnym) – o czym stanowi art. 1 uPIS, ale również występuje w przypadkach zagrożeń zdrowia spowodowanych indywidualnymi działaniami. Stanowi o tym wprost art. 4 ust. 1 pkt 2 uPIS, zgodnie z którym PIS sprawuje bieżący nadzór sanitarny obejmujący kontrolę przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczących m.in. utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości. W związku z wykonywaną kontrolą PIS ma prawo wstępu m.in. do nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład (art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. b. uPIS), a także prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi (art. 26 ust. 1 uPIS). W przypadku stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych organ ten nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień – o czym stanowi art. 27 ust. 1 uPIS. W tym też przypadku organ jest uprawniony do zabezpieczenia pomieszczeń (art. 29 uPIS). Powołane wyżej regulacje ustawowe stanowią generalne podstawy prawne do ustalenia sprawy indywidualnej, której przedmiotem jest nakaz usunięcia naruszeń wymagań higienicznych w drodze decyzji. Spełnione są bowiem zarówno elementy sprawy indywidualnej w aspekcie przedmiotowym (nakaz usunięcia naruszeń wymagań higienicznych), aspekt podmiotowy, tj. nakaz, którego adresatem jest podmiot naruszający wymagania higieniczne oraz forma nakazu – decyzja. Finalnie więc do zakresu właściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy sprawowanie kontroli, czy właściciel mieszkania utrzymuje lokal w stanie wykluczającym zagrożenie zdrowia czynnikami środowiskowymi. Jakkolwiek opisany przez skarżącą w zawiadomieniu z 29 grudnia 2025 r. stan higieniczny lokalu mieszkalnego (potwierdzony w zasadniczej mierze ustaleniami wizji lokalnej) może wskazywać na istnienie zagrożenia i ewentualnie stanowić podstawę do interwencji PPIS (w ramach opisanych wyżej ustawowych kompetencji), to jednak nie ma ona podstaw w sprawie niniejszej. A to przez nakazanie Burmistrzowi przez PINB w dniu 30 września 2020r. wyłączenia przedmiotowego budynku z użytkowania w terminie do 30 listopada 2020 r. (na mocy decyzji PINB nr NB.5042.1.2019) oraz bezumowne zajmowanie przez lokatorów lokali w nim usytuowanych (w tym przez skarżącą), co skutkuje utratą właściwości rzeczowej PPIS w niniejszej sprawie. Opisany bowiem przez skarżącą stan lokalu wynika z nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, stwarzającego bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (vide: uzasadnienie decyzji PINB z 30 września 2020 r.), który to stan skutkował wydaniem przez PINB decyzji na mocy art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2025, poz. 418 ze zm.; dalej: "P.b.") stanowiącego, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: (pkt 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Na mocy pkt 3 lit. a. ww. przepisu Burmistrza zobowiązano ponadto do umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania (który to obowiązek wykonano – vide notatka służbowa z wizji lokalnej). Oznacza to, że zasadnie, na mocy art. 65 § 1 k.p.a., PPIS w dniu 5 stycznia 2026 r. przekazał zawiadomienie skarżącej z 29 grudnia 2025 r. (doprecyzowane pismami z 31 grudnia oraz 2 stycznia 2026 r.) do PINB, zawiadamiając o tym pełnomocnika skarżącej. Wedle art. 37 § 1 k.p.a. w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy k.p.a. Jak stanowi zaś art. 65 §1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zauważyć przy tym należy, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 65 § 1 k.p.a., nie przybiera postaci decyzji czy postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie (co miało miejsce w sprawie). W razie zaś stwierdzenia przez organ, któremu podanie przekazano, że nie jest on w sprawie właściwy, aktualizuje się wyłącznie możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego (art. 22 k.p.a.). Jakkolwiek zawiadomienie to powinno zawierać uzasadnienie, którego nie posiada pismo z 5 stycznie 2026 r. skierowane do PINB, to sąd zauważa, że jego pełne uzasadnienie PPIS zawarł w piśmie datowanym na 15 stycznia 2025 r., skierowanym do skarżącej przed upływem miesiąca od chwili wpływu do organu pierwszego jej zawiadomienia (a więc w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a.). Zasadnie powołano w nim przepisy P.b., zwłaszcza zaś art. 83 ust. 1 P.b. wyznaczający zakres właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Do zadań i kompetencji tego organu należy bowiem m.in. stosowanie art. 66 ust. 1 P.b., wedle którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji tej organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 2 P.b.). Zauważyć przy tym należy, że na mocy art. 68 pkt 3 lit. b. P.b. w przypadku opisanym w części wstępnej art. 68 organ nadzoru budowlanego jest obowiązany zarządzić wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Zwrócić także należy uwagę, że na mocy art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Kontrolując zaś stosowanie przepisów prawa budowlanego organy te m.in. sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego, o czym stanowi 84a ust. 2 pkt 2 P.b. Także w orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie posiada kompetencji do wydawania decyzji w sprawie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynków lub w ich użytkowaniu. Organ ten nie jest w stanie ustalić, wobec braku instrumentów prawnych, strony zobowiązanej do wykonania ewentualnej decyzji, nie może ustalić winnych nieprzestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sprawy te należą do organów nadzoru budowlanego, do których należy podejmowanie czynności zmierzających do przestrzegania obowiązku utrzymania w należytym stanie obiektu budowlanego (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 lutego 1998 r., IV SA 757/96, czy wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r., II OSK 430/07, CBOSA). Organ ten dysponuje bowiem odpowiednimi środkami, zarówno orzeczniczymi (określonymi w P.b.), jak i wykonawczymi (przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Kwestie techniczne związane z bezpiecznym użytkowaniem obiektu oraz oceną, czy obiekt ten znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, wykraczają więc poza kompetencje organów Inspekcji Sanitarnej. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, nakazująca organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z obowiązkiem podejmowania przez te organy wszelkich działań w oparciu o wyraźnie określoną normę kompetencyjną (por. postanowienie siedmiu sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., WK 22/04, OSNKW 2005/3/29). Działanie na podstawie i w granicach prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, po pierwsze - ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie, po drugie - zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., II OSK 1840/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ Inspekcji Sanitarnej zasadnie uznał się za niewłaściwy rzeczowo do jej załatwienia. Warunkiem bowiem wydania nakazu, o którym mowa w art. 27 ust. 1 uPIS. jest wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia konkretnych wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to wymagania muszą znaleźć odzwierciedlenie w stosownych przepisach, przy czym same przepisy uPIS ich nie dookreślają. Zauważyć przy tym należy, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje norma prawna nakładająca na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością wyłączoną z użytkowania, obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym. Samo zastosowanie wobec nieruchomości (budynku) normy z art. 68 P.b. wskazuje na jego nieodpowiedni stan techniczny, bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz finalnie na potrzebę opróżnienia tego budynku. Nakazanie Burmistrzowi wyłączenia przedmiotowego budynku (a tym samym i znajdujących się w nim lokali) z użytkowania, wyklucza konieczność badania zachowania stanu higieniczno-sanitarnego obiektu, ten bowiem nie powinien być użytkowany. Innymi słowy nie ma podstaw badać stanu higieniczno-sanitarnego budynku, co do którego obowiązuje zakaz jego użytkowania. Z tych powodów wyłączona była właściwość PPIS w sprawie niniejszej, a zatem jako bezskuteczny należało ocenić zarzut bezczynności wobec przekazania sprawy do organów nadzoru budowlanego w piśmie z 5 stycznia 2026 r., k. 9 akt adm. oraz do właściwego organu Straży Pożarnej w piśmie z 5 stycznia 2026 r., k. 10 akt adm. Przekazanie to nastąpiło przed wniesieniem skargi (co miało miejsce 20 stycznia 2026 r.), zatem na tę datę bezczynność już nie istniała co uzasadnia oddalenie skargi, zwłaszcza że skarżąca została poinformowana o przekazaniu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. w piśmie z 15 stycznia 2026 r. łącznie ze wskazaniem, że sprawa pozostaje poza właściwością organów PPIS (k. 26 akt adm.). Z dokumentów załączonych do skargi wynika, że pisma te otrzymała, bowiem stanowią one jeden z załączników skargi (k. 15 i 16). W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem w sprawie niniejszej nie zaistniał stan bezczynności organu, który to organ w świetle zaistniałego stanu faktycznego oraz prawnego - był niewłaściwy w sprawie i działając niezwłocznie prawidłowo przekazał sprawę według właściwości. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały również wnioski skarżącej zawarte w skardze, tj. o zobowiązanie organu do wydania pisemnego stanowiska lub rozstrzygnięcia kończącego sprawę w terminie wskazanym przez sąd; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § p.p.s.a. w wysokości 10.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W tym stanie rzeczy sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Małgorzata Roleder Elżbieta Lemańska Anna Bartłomiejczuk