II SAB/Bd 29/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpatrzenia punktów 1 – 5 wniosku skarżącego z [...] grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2025 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego P. D. [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

P. D. (dalej jako: Skarżący) powołując się na art. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej w skrócie "u.d.i.p."), wnioskiem z 4 grudnia 2025 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Torunia (dalej w skrócie jako Prezydent, organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczących obiektów tj. bunkry, schrony i inne budowle poforteczne, wpisane do gminnej ewidencji zabytków miasta Torunia wydanych w okresie od 2018 do 2025 roku w następującym zakresie: 1. wniosków o zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nieruchomości objętych ochroną konserwatorską lub będących zabytkami; 2. wniosków o podział nieruchomości objętych ochroną konserwatorską lub będących zabytkami; 3. prac remontowo-budowlanych nieruchomości objętych ochroną konserwatorską lub będących zabytkami; 4. przebudowy, rozbudowy, rewitalizacji nieruchomości objętych ochroną konserwatorską lub będących zabytkami; 5. zmianę funkcji nieruchomości objętych ochroną konserwatorską lub będących zabytkami; 6. wycinki drzew, krzewów i nowych nasadzeń na nieruchomości objętych ochroną konserwatorską lub będących zabytkami. Odpowiadając na wniosek pismem z 18 grudnia 2025 r. Miejski Konserwator Zabytków poinformował Skarżącego że: zasięg czasowy wnioskowanej informacji wymaga pogłębionej kwerendy w aktach spraw, przez co stanowi przyczynę ponadprzeciętnego zaangażowania personelu i środków, a także powoduje konieczność pozyskania przez Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków informacji z innych wydziałów Urzędu Miasta Torunia. W związku z powyższym uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną i zobowiązał Skarżącego do wykazania w terminie 14 dni, powodu dla którego wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, pod rygorem nieudostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie. Dodatkowo wezwał Skarżącego do sprecyzowania terminu "budowle poforteczne" w celu przygotowania precyzyjnej odpowiedzi w tym zakresie. Jednocześnie organ poinformował Skarżącego, że rejestr wniosków o zmianę prawa miejscowego oraz postępowań administracyjnych z zakresu architektury i budownictwa, w tym dotyczących obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, jest udostępniony na Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Torunia, w związku z czym nie będzie podlegał udostępnieniu w zakresie pkt 1, 3, 4 i 5. Natomiast w zakresie zapytania w pkt 6 organ przesłał kserokopie dwóch decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta Torunia, tj. z 7 sierpnia 2025 r. nr WŚiE.6131.11.147.1.2025.SJ i z 3 września 2025 r. nr WŚiE.6131.11.164.1.2025.SJ w sprawie zamiaru usunięcia drzew na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Pismem z 19 stycznia 2026 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudzielenie skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie. W konsekwencji podniesienia powyższych zarzutów Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie Prezydenta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3) zasądzenie grzywny; 4) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że z zachowaniem 14 dniowego terminie na odniesienie się do sprawy, organ poinformował wnioskodawcę o zidentyfikowaniu wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej oraz zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o wykazanie szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna w części. W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026r., poz. 143 - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na względzie, że Sąd jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy skarga nie podlega odrzuceniu, należy wskazać, że do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu. Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest bowiem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia" (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18, LEX nr 2825597). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że Skarżący wnioskiem z 4 grudnia 2025 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, żądając udostępnienia dokumentów i rozstrzygnięć odnoszących się do wskazanych kategorii spraw. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z 18 grudnia 2025 r. poinformował Skarżącego, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, wobec czego wezwał go do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie wskazał, że część informacji tj. tych których Skarżący domagał się udostępnienia w punktach 1, 3, 4 i 5 wniosku znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Torunia. W zakresie punktu 6 wniosku przekazał kopie dwóch decyzji administracyjnych. Należy przede wszystkim zauważyć, że przy takiej konstrukcji odpowiedzi organu uznać trzeba, iż wezwanie do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w celu uzyskania informacji publicznej dotyczyło tylko punktu 2 wniosku Skarżącego. Odnośnie bowiem punktów 1, 3, 4 i 5 organ powołał się na inną okoliczność mającą wpływ na załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej tj. okoliczność, że wnioskowane informacje już są dostępne poprzez opublikowanie ich w BIP. W ocenie Sądu czynności te nie doprowadziły jednak do załatwienia wniosku w zakresie punktów 1, 3, 4 i 5. Wprawdzie na podstawie art. 3 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej na wniosek ograniczone zostało tylko do zakresu przekraczającego dane ogłaszane w BIP, tym niemniej organ administracji publicznej nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku tylko i wyłącznie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, a jednocześnie porównanie zakresu żądania wyrażonego we wniosku o jej udostępnienie i zakresu informacji znajdujących się w BIP uprawnia do twierdzenia, iż są one identyczne (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 marca 2008 r., sygn. II SAB/Bk 7/08, LEX nr 549617 oraz przytoczone tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia mu rozstrzygnięć Prezydenta, które nazwał "decyzjami", a które miałby dotyczyć m.in. wniosków o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o podział nieruchomości; prac remontowo – budowlanych i zmiany funkcji nieruchomości. Organ natomiast ogólnikowo odesłał Skarżącego do BIP Urzędu Miasta Torunia stwierdzając, że w tym BIP jest udostępniony "rejestr wniosków o zmianę aktów prawa miejscowego oraz postępowań administracyjnych z zakresu architektury i budownictwa, w tym dotyczących obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków". Tym samym organ odesłał Skarżącego do BIP w zakresie informacji dotyczących "wniosków" (bo tego według organu dotyczą wskazane przez niego rejestry), tymczasem Skarżący domagał się udostępnienia mu "decyzji" Prezydenta a nie "wniosków" kierowanych do Prezydenta. Chybione powołanie się na opublikowanie informacji publicznej w BIP nie mogło zatem zwolnić organu z obowiązku udzielenia żądanej informacji publicznej Skarżącego i tym samym w tym zakresie organ znalazł się w bezczynności. Odnośnie żądania z punktu 2 wniosku, co do którego organ stwierdził, że ma do czynienia z informacją przetworzoną należy wskazać, że w każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony zobowiązany jest podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, itp. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi administracyjnemu na pozytywną weryfikację przyjętego stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (analogicznie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2026 r., III OSK 2563/24, LEX nr 4022118). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ wskazał jedynie na "zasięg czasowy" wnioskowanej informacji, konieczność dokonania "pogłębionej kwerendy" i "ponadprzeciętnego zaangażowania personelu i środków". Powołanie się na tak ogólnikowo określone okoliczności nie może być uznane za wykazanie przez organ, że żądana od niego informacja jest informacją przetworzoną. W konsekwencji także w tym zakresie, skoro nie zostało wykazane w należyty sposób, iż mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej – organ nie udzielając Skarżącemu żądanej informacji w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stał się bezczynny. Wobec powyższego należy uznać, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił skutecznie wniosku Skarżącego w zakresie punktów 1–5. Późniejsze wydanie decyzji odmownej z 4 lutego 2026 r. (która nota bene dotyczyła wszystkich sześciu punktów wniosku Skarżącego, a więc także punktu 6 w zakresie którego organ udzielił odpowiedzi) nie mogło usunąć stanu bezczynności istniejącego w dacie wniesienia skargi, skoro wydanie tej decyzji (poza punktem 2 wniosku Skarżącego) nie było poprzedzone skierowanym do Skarżącego żądaniem wykazania szczególnie istotnego dla interesu publicznego, a w zakresie punktu 2 żądanie takie nie zostało należycie uzasadnione. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego z 4 grudnia 2025 r. w zakresie punktów 1–5 w terminie wskazanym w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął bowiem czynności zmierzające do załatwienia sprawy, odpowiadał na wniosek Skarżącego oraz prezentował stanowisko co do charakteru żądanej informacji. Wadliwość przyjętej przez organ wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie była na tyle oczywista i kwalifikowana, aby uzasadniała przypisanie organowi rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie tj. w zakresie dotyczącym punktu 6 wniosku Skarżącego skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, skoro organ, jak wynika z akt sprawy, w tym zakresie udzielił Skarżącemu żądanej informacji, a tym samym nie jest bezczynny. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), rozstrzygnięto w pkt 4 na zasadzie art. 200 p.p.s.a.