II SAB/Bd 6/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. U. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 31 marca 2025 r. J. U. (dalej: "Skarżący") wniósł do Prezydenta Miasta W. (dalej: "Prezydent", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) Jaki koszt poniosło w ostatnich 5 latach miasto na organizację finału [...] we [...] z rozbiciem na konkretne lata, pozycje/koszty z uwzględnieniem kosztów osobowych oraz utraconych dochodów w przypadku bezpłatnego udostępniania infrastruktury miejskiej. Czy inne fundacje korzystają z tak szerokiego wsparcia ze strony miasta? Proszę podać przykłady i wykaz. 2) Jaki koszt poniosła Biblioteka Publiczna na pozyskanie certyfikatu "[...]" ? Czy w ostatnich 5 latach Miasto W. lub jednostki/spółki mu podległe kupowały inne tego typu certyfikaty. Proszę o nazwy, daty i kosztów. Jakie było uzasadnienie takich działań? 3) Jaki koszt poniosły w ostatnich 5 latach Miasto W. lub jednostki/ spółki na reklamę w mediach? Proszę o podanie kwot lat i zadań jakie realizowano. Czy "świąteczne życzenia" firmowane twarzami Pana i innych polityków/radnych, były opłacane z publicznych środków? 4) Proszę o przekazanie zasad wydawania koncesji na sprzedaż alkoholu na terenie Miasta W. wraz przewidzianymi ograniczeniami, strefami ochronnymi etc. Proszę o podanie ilości punktów i wydanych koncesji. 5) Czy miasto, będzie współpracowało nadal z firmą [...] w ramach organizacji imprez dla młodzieży w kontekście zakazu sprzedaży popularnych "energetyków"? 6) Z jakiego powodu na wyremontowanym skwerze na placu im. S. S. znajdują się logotypy sieci marketów budowlanych [...]? Na pytania zawarte w powyższym Prezydent Miasta W. udzielił odpowiedzi w piśmie z 14 kwietnia 2025r. Co do pytania z punktu 5 organ wyjaśnił, że nie posiada stosownych informacji, a w odniesieniu do pytania z punktu 3 udzielił informacji, że miasto nie zawierało umów na reklamę w mediach, takie umowy zawierały jednostki organizacyjne Miasta – instytucje kultury. Organ wskazał kwoty wydatków poniesionych na reklamy wydarzeń kulturalnych poniesionych w latach 2021-2025 (do kwietnia 2025r.). Pismem z 29 grudnia 2025r. J. U. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W., podnosząc brak uzyskania wyczerpującej odpowiedzi na pytanie nr 3 zawarte we wniosku z 31 marca 2025r. Wniósł o "rozsądzenie", czy: - czy prezydent miasta ma obowiązek udostępnić informacje publiczne dotyczące podległych mu spółek miejskich, - czy reklamy z użyciem wizerunku polityków leżą w zakresie zadań własnych gminy i mogą być finansowane z jej środków". W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Prezydent w odpowiedzi na skargę wskazał na wywiązanie się z obowiązku informacyjnego i udzielenie odpowiedzi na wniosek Skarżącego w piśmie z 14 kwietnia 2025r. W dalszej części organ przedstawił informacje o składaniu przez Skarżącego kolejnych wniosków w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz o treści udzielanych odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga podlega oddaleniu. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie należy wskazać, że właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902- powoływanej dalej jako: "u.d.i.p."), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, zaś skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. W tego rodzaju sprawach, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta W. związana z udostępnieniem informacji publicznej w żądanym przez Skarżącego zakresie, objętym wnioskiem z 31 marca 2025r. Skarżący nie kwestionuje przy tym, że pismem z 14 kwietnia 2025r. organ udzielił odpowiedzi na jego wniosek. Niemniej jednak, jego zdaniem, organ udzielił odpowiedzi niepełnej w odniesieniu do punktu 3 ww. wniosku, odesłał przy tym do spółek miejskich, a zatem udzielił informacji niewystarczającej do uznania, że wywiązał się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Przechodząc do kontroli tak określonej przez Skarżącego bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia tej informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Do organów władzy publicznej niewątpliwie należy Prezydent Miasta W.. Z kolei z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Ponadto przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, i tym samym niewyczerpującej żądania wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16, dostępny w CBOSA). Skarga na bezczynność ma więc na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Aby można było zatem mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postępowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia bądź nie wywiązuje się z niego w należytym zakresie. Przypomnieć przy tym należy, że wykonując obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania – na skutek wniosku załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej albo wydaje decyzję administracyjną. Czynnością materialno-techniczną (np. w formie pisemnej) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: 1) wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa; 2) żądana informacja nie jest informacją publiczną; 3) organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP itp.); 4) nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję administracyjną organ wydaje natomiast w przypadku: 1) odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; 2) odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu niewykazania interesu publicznego; 3) umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji, stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe działania, stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ powinien podjąć, co do zasady, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten dotyczy nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej, ale również wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, poinformowania wnioskującego, że organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej, albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6863/21, dostępny w CBOSA). Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że pismem 14 kwietnia 2025r. udzielił Skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, złożony w 31 marca 2025r., a zatem dochował terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie w ocenie organu, Skarżącemu została udzielona odpowiedź w zakresie informacji, którymi dysponował organ, a w zakresie punktu 3 wniosku (odnoszącego się do wydatków na reklamę w mediach poniesionych przez spółki miejskie) Skarżący otrzymał wyjaśnienie, że informacji tych organ nie posiada. Skarżący nie kwestionuje faktu otrzymania odpowiedzi, jednakże, jego zdaniem, w sprawie zaistniała bezczynność organu; świadczy o niej udzielenie odpowiedzi niepełnej i odesłanie do spółek miejskich w zakresie udostępnienia informacji o wysokości wydatków na reklamę w mediach. Zdaniem Skarżącego Prezydent jako "właściciel" spółek powinien dysponować stosownymi informacjami na temat wydatków spółek miejskich. Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższego sporu, jaki wiodą strony postępowania w kontrolowanej sprawie, należy ocenić, czy Prezydent Miasta W. pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej odnoszącej się do wydatków ponoszonych przez spółki miejskie. Otwierając ten wątek rozważań zauważyć należy, że spółki tworzone z udziałem jednostek samorządu terytorialnego są spółkami handlowymi w rozumieniu art. 1 i 3 kodeksu spółek handlowych i tworzą odrębny byt prawny np. w stosunku do gminy. Trzeba też dodać, że komunalne (gminne / miejskie) spółki kapitałowe, a ściślej: zarząd takich spółek, uprawniony do ich reprezentacji – jest odrębnym od organu władzy publicznej (np. wójta gminy / prezydenta miasta) podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Pewne wątpliwości może jedynie nasuwać zakwalifikowanie takich spółek do właściwej grupy podmiotów spośród wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który to przepis stanowi, że: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Spółki tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego (gminy / miasta) można zakwalifikować jako "osoby prawne samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., albo zaliczyć do jednego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w szczególności do wzmiankowanych w tym punkcie: "osób prawnych, w których jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Z uwagi na nieostrość pojęcia "osoba prawna samorządu terytorialnego" w orzecznictwie sądów administracyjnych zdaje się przeważać pogląd, że spółki miejskie zaliczają się do grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i to nie tylko ze względu na to, że takie spółki są osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, ale również dlatego, że wykonują one zadania publiczne, o charakterze użyteczności publicznej (np. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków) oraz dysponują majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1608/14; wyroki WSA: z 22 sierpnia 2019 r. - IV SA/Po 229/19; z 22 maja 2020 r. - II SAB/Wa 41/20 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że obie podstawy prawne (z art. 4 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.d.i.p.) stanowią źródła obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez podmioty reprezentujące spółki komunalne, jednakże są to odrębne źródła w stosunku do obowiązków określonych w u.d.i.p. obciążających inne podmioty zobowiązane. Prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy jedynie w ramach uprawnień właścicielskich posiada informacje o wydatkach spółek komunalnych, a źródłem wiedzy mogą być jedynie coroczne sprawozdania finansowe, dokumenty z posiedzeń wspólników i wewnętrznych audytów. Prowadzenie bieżących spraw spółki i prowadzenie dokumentacji zgodnie z zasadami rachunkowości należy jednak do zarządu spółek. W tej sytuacji podmiotami posiadającymi informacje, których udostępnienia domaga się Skarżący -w odniesieniu do majątku spółek komunalnych - są organy reprezentujące właśnie te spółki. W ocenie Sądu, udzielenie zatem przez Prezydenta Miasta W. informacji o podmiocie posiadającym stosowne informacje objęte wnioskiem Skarżącego (odesłanie do spółek komunalnych) należy uznać za działanie prawidłowe. W ocenie Sądu Prezydent Miasta W. zrealizował obowiązek informacyjny określony przepisami u.d.i.p. W tej sytuacji, należało stwierdzić, że organ nie pozostał bezczynny w sprawie, gdyż udzielił odpowiedzi na wniesione przez Skarżącego żądanie w terminie ustawowym i udostępnił posiadane informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem. W zakresie pytania z punktu 5 organ poinformował, że nie posiada stosownych informacji, a w zakresie punktu 3 wniosku, w części odnoszącej się do spółek komunalnych, organ wskazał właściwy podmiot zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji. Nie sposób zatem zarzucić organowi administracji bezczynności w sprawie dostępu do informacji publicznej. Końcowo Sąd wskazuje, że zawarty w skardze wniosek o rozstrzygnięcie kwestii "czy reklamy z użyciem wizerunku polityków leżą w zakresie zadań własnych gminy i mogą być finansowane z jej środków" musi pozostać bez rozpatrzenia. Kwestia ta nie była objęta wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a zatem wykracza ona poza granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z tych względów, Sąd nie podzielając zasadności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.