II SA/Wr 9/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Ł. C., M. C. i S. C. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych wzdłuż rzeki B. i kanału M. w rejonie ulicy [...] w J. oddala skargę w całości.

Pismem z 01.12.2025 r. Ł. C., M. C., S. C. (dalej jako skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej J. nr [...] z dnia [...].04.2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych wzdłuż rzeki B. i kanału M. w rejonie ulicy [...] w J. - w części dotyczącej objęcia części działki nr [...], której są współwłaścicielami, funkcją [...]ZP, obejmującą swym głównym przeznaczeniem zieleń urządzoną, terenowe urządzenia sportowe i rekreacyjne, ścieżki rowerowe i parkingi. Przy podjęciu wskazanej uchwały skarżący zarzucili Radzie naruszenie prawa materialnego, a to art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, poprzez uchwalenie wyżej opisanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż plan ten narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim ustanawia zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla opisanej nieruchomości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z § 23 zaskarżonej uchwały (prawidłowo jest to przepis § 24 – uw. Sądu), ustalono przeznaczenie dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...]ZP, [...]ZP, [...]ZP, dla których obowiązuje przeznaczenie zieleń urządzona, terenowe urządzenia sportowe i rekreacyjne, ścieżki rowerowe, parkingi. Wobec takiego przeznaczenia terenu ich działki skarżący zwrócili się wnioskiem z 23.07.2020 r. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dotychczasowego przeznaczenia terenu w obrębie którego znajduje się nieruchomość, na teren zabudowy jednorodzinnej. W odpowiedzi Prezydent Miasta J. wskazał - pismem z 18.11.2020 r., że postulowane zmiany są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, jednak obecnie nie planuje się przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego obejmującego przedmiotowy teren. Powołując się na powyższe stanowisko skarżący stwierdzili, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim zakazuje lokalizowania zabudowy kubaturowej na części terenu działki stanowiącej ich własność, pozostają rażąco sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które dopuszcza lokalizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Powołując się na treść art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w kształcie obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na poglądy judykatury i doktryny, autor skargi wywodził, że ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych), w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J. wniósł o jej oddalenie. Na wstępie potwierdzono, że działka skarżących (o numerze ewidencyjnym [...]) objęta jest zaskarżonym miejscowym planem. Działka ta znajduje się w terenach oznaczonych symbolami: 1MN - terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; [...]ZP - terenie zieleni urządzonej. Dalej autor odpowiedzi na skargę zauważył, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J., w oparciu o którego plan miejscowy był procedowany (uchwała nr [...] Rady Miejskiej J. z [...].05.2001 r. ze zm.), teren działki znajduje się w obszarach oznaczonych symbolami: MPz - zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej z ograniczeniami dla nowego zainwestowania kubaturowego ze względu na potencjalne zagrożenie powodziowe; ZW - terenach większych cieków i łąkowych terenach zalewowych. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że ustalenia zawarte w kwestionowanym przez skarżących miejscowym planie nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w preambule do uchwały. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących zarzut braku zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium organ ocenił, że jest on bezzasadny, gdyż dotyczy nowego dokumentu Studium - przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej J. z [...].11.2016 r. ze zm. Strona skarżąca wskazuje więc na brak zgodności ustaleń planu z dokumentem Studium, który zaczął obowiązywać ponad 18 miesięcy po uprawomocnieniu się kwestionowanej uchwały. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że ustalenia zawarte w Studium określają politykę przestrzenną gminy i są wiążące dla jej organów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ich sporządzenie uwarunkowane jest podjęciem uchwały intencyjnej przez radę gminy, poprzedzonej między innymi analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, zgodnie z art. 14 u.p.z.p. Natomiast, z uwagi na brak uchwały intencyjnej, określone w dokumencie studium z 2016 r. kierunki zagospodarowania przestrzennego nie znajdują podstawy do zastosowania w akcie prawa miejscowego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z 13.03.2026 r. organ przekazał przy piśmie z 23.03.2026 r. uchwałę nr [...] Rady Miejskiej J. z [...].05.2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta J.; wypis i wyrys ze zmiany Studium odnoszący się do nieruchomości skarżących wskazanej w skardze (działka nr [...]). W odpowiedzi na kolejne wezwanie Sądu z 03.04.2026 r. o przekazanie wyrysu (sporządzonego w czytelnej i wyraźnej technice graficznej oraz w skali umożliwiającej ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów) ze zmiany Studium, przedstawiającego położenie działki nalężącej do skarżących (przed podziałem nr [...] obecnie nr [...] i nr [...]) z wrysowaniem jej granic, organ przekazał przy piśmie wyrys ze zmiany Studium, obowiązującego w dniu uchwalenia uchwały nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Do dnia 01.06.2017 r. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) - art. 101 ust. 1 u.s.g. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono zasadę, zgodnie z którą przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (czyli w tym wypadku ustawy o samorządzie gminnym), (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem, a contrario do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli także do zaskarżonej uchwały, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie - zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie. W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione przesłanki uznania skargi za dopuszczalną zostały spełnione. Skarżący w dniu 03.10.2025 r. złożyli w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednak pismem z 29.10.2025 r. organ stwierdził, że uchwał nie narusza ustaleń Stadium, skargę zaś złożyli w dniu 03.12.2025 r. Skarżący wykazali, że są właścicielami działki nr [...]. Skarżący zarzucili w skardze brak zgodności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej J. Nr [...] z [...].04.2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych wzdłuż rzeki B. i kanału M. w rejonie ulicy [...] w J. - w części dotyczącej działki nr [...] z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta J. Skarżący nie powołując się na konkretne uwarunkowania i kierunki wynikające z dokumentu Studium, dowodzili, że zaskarżona regulacja - zawarta w § 24 uchwały, przewidująca dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem [...]ZP główne przeznaczenie pod zieleń urządzoną, terenowe urządzenia sportowe i rekreacyjne, ścieżki rowerowe i parkingi, pozostaje w rażącej w sprzeczności ze Studium, które dopuszcza na tym terenie lokalizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi należy zgodzić się z autorem odpowiedzi na skargę co do jego bezzasadności, ponieważ taki zarzut dotyczy nowego dokumentu Studium, podjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej J. z [...].11.2016 r. Skarżący wskazali zatem na brak zgodności ustaleń § 24 zaskarżonej uchwały z dokumentem Studium, który zaczął obowiązywać ponad 18 miesięcy po podjęciu tejże uchwały. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, ustalenia zawarte w Studium z 2016 r. określają politykę przestrzenną gminy i są wiążące dla jej organów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopóki jednak Gmina nie przystąpi do procedury sporządzenia nowego planu miejscowego oraz go nie uchwali, określone w dokumencie Studium z 2016 r. kierunki zagospodarowania przestrzennego nie znajdują podstawy do zastosowania w stosunku do aktu prawa miejscowego, który został podjęty wcześniej. Organ nie mógł zatem podejmując w dniu [...].04.2015 r. uchwałę nr [...] naruszyć nieobowiązującej jeszcze uchwały w sprawie Studium z 2016 r. Niezależenie od powyższego przyjdzie zauważyć, że przepis art. 20 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu) stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Należy wskazać, że użyty w art. 20 ust. 1 tej ustawy zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. np. wyroki NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2525/18 oraz z 21.06.2023r., II OSK 2243/20). Studium ma być zatem z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Odnosząc powyższe uwagi do realiów planistycznych w jakich została podjęta zaskarżona uchwała przyjdzie wskazać, że w dokumencie Studium z 2013 r. teren działki nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami: MPz – zabudowa mieszkaniowo-gospodarcza z ograniczeniem dla nowego zainwestowania kubaturowego ze względu na potencjalne zagrożenie powodziowe; ZW - teren większych cieków i łąkowych terenów zalewowych. Ponadto należy zauważyć, że dokument Studium - z racji skali w jakiej został sporządzany - nie wyznacza wszystkich funkcji jakie mogą być wyznaczone na konkretnym terenie. W dokumencie Studium z 2013 r. (Rozdział 15 Struktura funkcjonalno-przestrzenna. Punkt 15.22. Zasady szczegółowe. Ustalenia dotyczące wydzielonych jednostek terenowych) można przeczytać, tu cyt.: "Linie rozgraniczające jednostki terenowe mają charakter orientacyjny, co oznacza, że mogą podlegać pewnym korektom (i uścieleniu) w mpzp, z zachowaniem jednak ich generalnego przebiegu. Preferowane przeznaczenie oznacza funkcję i sposób zagospodarowania, który powinien zajmować więcej niż połowę, wyznaczonej w niniejszym Studium, jednostki terenowej. Na obszarach oznaczonych małą literą "z" uzupełniającą symbol preferowanej funkcji zagospodarowania terenu należy ograniczyć rozwój kubaturowego zainwestowania, ze względu na potencjalne zagrożenie powodziowe: (dodatkowe) zasady zagospodarowania: - dopuszcza się likwidację, ale również modernizacje i wymianę istniejącej zabudowy kubaturowej, wskazuje się na celowość uatrakcyjnienia zespołów zielni oraz urządzeń bulwarów spacerowych i ciągów rowerowych, wprowadzone zainwestowanie powinno uwzględniać możliwość wystąpienia powodzi" (s. 77). W ocenie Sądu, dokonując porównaniu przywołanych ustaleń Studium z treścią zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, nie może być mowy o naruszeniu art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. O istotnym naruszeniu tych przepisów, warunkującym uwzględnienie skargi można byłoby mówić wówczas, gdyby w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w Studium. Treść zaskarżonego planu miejscowego świadczy niewątpliwie o kontynuacji zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w Studium. Nie dokonuje ich zmiany czy modyfikacji, co potwierdza również porównanie rysunku planu miejscowego z wyrysem ze zmiany Studium z 2013 r. Wobec powyższego zarzut o niezgodności w zaskarżonej części uchwały nr [...] ze Studium okazał się niezasadnym. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.