II OSK 3120/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant: starszy inspektor sądowy Magdalena Męczkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i P. G., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 21/24, w sprawie ze skarg A. G. i P. G., na uchwałę Rady Miasta Krakowa, z dnia 1 grudnia 2021 r. nr LXXIV/2076/21, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła – rejon ulicy Kopernika", 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. G. i P. G. solidarnie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 21/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skarg P. G. i A. G. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 1 grudnia 2021 r. nr LXXIV/2076/21 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargi. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 1 grudnia 2021 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła – rejon ulicy Kopernika". Skarżący złożyli do WSA w Krakowie jednobrzmiące skargi na § 11 ust. 5 planu w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działce nr [...] obr. [...] "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew". Skarżący zarzucili, że § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały narusza: art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez nieoddzielenie w uchwale na działce nr [...] obr. [...] obszaru MW.6 liniami rozgraniczającymi od obszaru "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew" i poprzez objęcie w zaskarżonej uchwale działki nr [...] obr. [...] jednocześnie obszarem MW.6 i obszarem "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew", mimo że przeznaczenie obszaru MW.6 jest sprzeczne z przeznaczeniem "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew"; art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740; dalej: k.c.) w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 1 protokołu nr 1 z 20 marca 1952 roku do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności w sposób, który nie jest konieczny w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób poprzez wyznaczenie na działce nr [...] obr. [...] "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew". W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki oddalił obydwie skargi. Wyjaśniono, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] obr. [...], położonej w granicach planu miejscowego i objętej jego ustaleniami, mają więc interes prawny we wniesieniu skargi na tę uchwałę. W pierwszej kolejności wskazano, że uchwała była już wcześniej przedmiotem kontroli WSA w Krakowie (nieprawomocny wyrok z 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1444/22, prawomocny wyrok z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1054/22, nieprawomocny wyrok z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 360/22). Podano, że w sprawach tych nie dostrzeżono naruszenia właściwości organów ani też istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju uchybień również nie stwierdzono. Wyjaśniono, że do nieruchomości objętej skargą, położonej na terenie oznaczonym symbolem MW.6 - Teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi - odnosi się § 24 ust. 3 i nast. uchwały. Z kolei zaskarżone przepisy § 11 ust 5 uchwały stanowią: "Na rysunku planu wyznacza się "kluczowe strefy zieleni i egzemplarze drzew" pod względem krajobrazowym i przyrodniczym, dla których ustala się, nakaz: 1) zachowania wskazanych egzemplarzy drzew oraz sadzenie następców lub zastępców o tym samym pokroju i rozmiarze; 2) komponowania zieleni w nawiązaniu do wyznaczonych osi kompozycyjnych; 3) zagospodarowania stref z użyciem różnorodnych form błękitnej infrastruktury; 4) zagospodarowania stref zieleni w min. 75% jako teren biologicznie czynny, z wykluczeniem realizacji budynków i garaży podziemnych, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Dalej, że w myśl § 5 ust. 1 pkt 10 uchwały kluczowe strefy zieleni i egzemplarze drzew stanowią jeden z elementów oznaczonych na rysunku planu, stanowiących ustalenia planu. Wskazano, że strefą wskazaną w tym przepisie objęto część działki stanowiącej współwłasność skarżących (40% powierzchni działki), co wpłynęło na niektóre parametry zabudowy tej działki wynikające z przepisów dla strefy MW.6, przede wszystkim zaś podniosło wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Podkreślono, że to § 24 ust. 8 planu dopuścił lokalizację nowego budynku tylko w południowej części działki - czemu zresztą odpowiada wykreślona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy. Sąd wojewódzki nie stwierdził niezgodności strefy zieleni z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dalej, za bezzasadne uznano podniesione w skardze zarzuty, że na przedmiotowej działce nie znajduje się jakakolwiek roślinność o kluczowym znaczeniu, w związku z czym wyznaczenie kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew było bezpodstawne. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ stanowiący gminy miał kompetencję, by wyznaczyć tego rodzaju strefę także w obszarze, który nie jest szczególnie cenny przyrodniczo. Wyjaśniono, że wobec braku istniejących na tym terenie drzew, nie będzie odnosił się do działki skarżących wymóg przewidziany w § 11 ust. 5 pkt 1 uchwały tj. wymóg zachowania wskazanych egzemplarzy drzew oraz sadzenie następców lub zastępców o tym samym pokroju i rozmiarze. Zaznaczono, że działka należąca do skarżących zabudowana jest budynkiem przy ul. [...], który wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków. Podniesiono, że organ wyspecjalizowany w ochronie zabytków nie zgodził się na zmniejszenie zasięgu tej strefy. Podniesiono, że projekt uchwały podlegał uzgodnieniu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, który w postanowieniu z 27 lipca 2021 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu miejscowego. W odniesieniu do terenu MW.6 jako warunek pozytywnego uzgodnienia Konserwator wskazał wprowadzenie na rysunku projektu planu kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew na zapleczu kamienic od południowej strony terenu MW.6 tj. przywrócenie zasięgu kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew wg edycji uzgodnionej postanowieniem Konserwatora z 10 marca 2021 r. Dalej, że z uwagi na bezwzględnie wiążący charakter postanowienia Konserwatora, który na zmiany zakresu kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew na korzyść skarżących nie wyraził zgody, musiały one zostać wycofane. Dalej podkreślono, że nie mają racji skarżący twierdząc, że wyznaczenie na działce nr [...] o pow. [...] m2 "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew" uniemożliwia realizację przeznaczenia podstawowego działki wynikającego z jej położenia w obszarze MW.6 polegającego na zabudowie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz na realizacji funkcji usługowych w parterach budynków. Wyjaśniono, że nieruchomość ta jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym, w związku z czym [...] m2 działki przeznaczono pod tereny zabudowy. Następnie, że strefa zlokalizowana jest wyłącznie w środkowej części działki i wyłącznie do tej części odnoszą się wymogi zachowania min. 75% powierzchni jako terenu biologicznie czynnego, z wykluczeniem realizacji budynków i garaży podziemnych. Podkreślono, że łącznie aż 60% powierzchni działki posiada możliwość zabudowy i zagospodarowania, zaś fragment "kluczowej strefy zieleni" na działce zajmuje jedynie 40% działki. Zdaniem sądu wojewódzkiego, nieoddzielenie w uchwale na działce nr [...] obr. [...] obszaru MW.6 liniami rozgraniczającymi od obszaru "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew" nie dawało podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów uchwały. Wyjaśniono, że Gmina nie mogła wyznaczyć obszaru strefy zieleni jako odrębnego przeznaczenia terenu zieleni, w sposób sprzeczny ze sztuką planistyczną, gdyż fragment kluczowej strefy zieleni będącej otoczeniem zabytkowego układu kamienic znajduje się na środku nieruchomości. Mając na uwadze ochronę układu zabudowy wraz z otoczeniem należało wskazać, który jej fragment może być zabudowany i w jaki sposób - poprzez łącznie wszystkie ustalenia planu, w tym także wskaźniki takie jak: minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik intensywności zabudowy i wysokość zabudowy. Wskazano, że dopiero analizowane łącznie parametry przesądzają o przyszłej możliwości zabudowy nieruchomości. Strefa zieleni na działce znajdującej się w przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest dopełnieniem wszystkich parametrów, nie ogranicza zabudowy bardziej niż pozostałe wskaźniki, a tylko precyzuje, w którym miejscu można zlokalizować nowy budynek. Zdaniem sądu pierwszej instancji, wprowadzone na nieruchomości skarżących ograniczenia w zabudowie nie naruszają zasady proporcjonalności, nie stanowią nadużycia władztwa planistycznego gminy i w żaden sposób nie świadczą o braku wyważenia interesu publicznego oraz interesu prywatnego skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 6 grudnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Przepis postawiony w skardze kasacyjnej formułuje obligatoryjny element planu miejscowego, jakim jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Skarżący domagają się przyjęcia, że wyznaczona w planie "kluczowa strefa zieleni i egzemplarzy drzew" powinna uzyskać odrębne przeznaczenie pod zieleń i jako taka winna zostać oddzielona od przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną mieszkaniową (MW.6) liniami rozgraniczającymi. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tak też § 7 pkt 7 rozporządzenia obowiązującego podczas procedury planistycznej stanowił: "Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich przeznaczenia". Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnorodnego przeznaczenia - a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla danego terenu mogą być bowiem wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Przy czym rozporządzenie przyjmuje podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Oznaczenia te kierunkują przyjęte w planie możliwości zagospodarowania terenu i stanowią szkielet normatywny rysunku każdego planu miejscowego. Jednocześnie warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (vide np. wyroki NSA: z 20 stycznia 2026 r. sygn. akt II OSK 310/25, z 23 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1494/21, z 23 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 944/21). Niemniej ustalenie przeznaczenia stanowi domenę zadań własnych gminy. Przypomnieć wszak trzeba, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym, w judykaturze najczęściej ujmowane jest ono jako kompetencja gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W orzecznictwie przekonująco wskazuje się m. in., że gmina kształtując politykę przestrzenną ma prawo wprowadzenia na wybranych przez siebie terenach ograniczeń w zabudowie, a nawet zakazu zabudowy, i nie ma obowiązku udowadniania, że takie rozwiązanie w każdym danym przypadku jest bezwzględnie konieczne. (...) Jeżeli zaistnieją potrzeby ładu przestrzennego czy interesu publicznego, które wyznaczenie takich obszarów uzasadnią, wówczas i takie dotkliwe ograniczenia prawa własności mogą być w polityce przestrzennej brane pod uwagę (vide wyrok NSA z 15 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1541/21). W każdym razie gmina w ramach owego władztwa planistycznego decyduje o przeznaczeniu danego terenu, uwzględniając szereg uwarunkowań wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W niektórych jednak sytuacjach przyjęte w ramach władztwa przeznaczenie musi doznać modyfikacji ze względu na przepisy szczególne, wprowadzające ograniczenia mające na celu ochronę określonych terenów lub obiektów. Innymi słowy kompetencja gminy doznaje ograniczenia ze względu na przepisy odrębne, przedmiotowo powiązane z przepisami o planowaniu. Wyraźnie stanowi o tym art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie obowiązkowo określa się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Taki zamysł kierował prawodawcą lokalnym, bowiem przyjęta metodyka planu nie ustala przeznaczenia spornego terenu jako jakiejś formy zieleni (Z), lecz przyjmuje szczególne regulacje dotyczące kształtowania krajobrazu, podyktowane wiążącym uzgodnieniem organu konserwatorskiego. Na obligatoryjne wyznaczenie w planie "kluczowych stref zieleni i egzemplarzy drzew" kategorycznie wskazywał uzgadniający projekt uchwały Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z 27 lipca 2021 r. Innymi słowy sporna strefa zieleni została wyznaczona jako teren podlegający ochronie, nie zaś jako odrębne przeznaczenie terenu. Uzupełniająco należy dodać, że odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie (vide wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15 i z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1993/14). Uzgodnienie projektu planu miejscowego z innym, wskazanym w przepisach organem (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.), w odróżnieniu od opinii (art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p.) jest bowiem wiążące dla organu przy tworzeniu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 254/10, wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Przytoczone dokładnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku warunki uzgodnienia planu postawione przez organ konserwatorski wyczerpująco wyjaśniają uwarunkowania tego terenu (zaznaczonego na rysunku zielonymi pasami i w legendzie opisanymi jako kluczowe strefy zieleni i egzemplarzy drzew) jako towarzyszącego cennemu historycznie układowi urbanistycznemu enklawy zabytkowych kamienic (gminna ewidencja zabytków) przy ul. [...]. Wyznaczona zatem w planie strefa zieleni ma charakter uzupełniający i towarzyszący zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Plan w tym wypadku nie wyznacza i nie kształtuje od podstaw zagospodarowania terenu, lecz musi się wpisać w istniejący układ urbanistyczny chroniony przepisami odrębnymi. Strefa ta nie stanowi zatem odrębnego przeznaczenia terenu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i tym samym nie wymagała wyodrębnienia od terenu MW.6 liniami rozgraniczającymi (w podobnej sprawie: vide wyrok NSA z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 724/23). Uznając zatem, że nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.