II OSK 1559/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1553/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. nr LXXIV/2076/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 390 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1553/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 1 grudnia 2021 r. nr LXXIV/2076/21 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 6 oraz § 15 ust. 1 pkt 5 (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 1 grudnia 2021 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła – rejon ulicy Kopernika". W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 ze zm.; dalej: u.w.r. lub megaustawa) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.) na całym terenie objętym planem, ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: p.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576; dalej: p.t.) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. tj. § 11 ust. 6 oraz § 15 ust. 1 pkt 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki stwierdził, że zarzuty skargi są zasadne. Wyjaśniono, że strona skarżąca wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 u.w.r. Podano, że w zakresie trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego - uchwała podlegała kontroli sądu w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 1444/22, II SA/Kr 1054/22, II SA/Kr 21/24, w których nie stwierdzono naruszenia procedury planistycznej. Wskazano, że także w aktualnie prowadzonym postępowaniu, uwzględniając treść art. 17 u.p.z.p., nie stwierdzono naruszeń, a tym bardziej istotnych naruszeń procedury uchwalania planu, które implikowałyby stwierdzenie na tej podstawie jego nieważności. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 46 ust. 1 u.w.r. nie należy rozumieć w ten sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Wskazano jednak, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie. Tak, aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. W ocenie WSA w Krakowie zaskarżony § 11 ust. 6 planu miejscowego, poprzez wadliwą treść normatywną, narusza zasady sporządzania planu. Wyjaśniono, że brzmienie tego przepisu nie jest jasne. Następnie podano, że § 11 ust. 6 pkt 1 zredagowany został w sposób nieprawidłowy. Dalej, że zasady języka polskiego wskazują, że użyte w tym przepisie po przecinku sformułowanie "w których" powinno się odnosić do określenia przed przecinkiem "w miejscach widocznych z poziomu przechodnia". Miejsca widoczne z poziomu przechodnia znajdują się w przestrzeni nad terenem. Tymczasem określenie "w których na rysunku planu określone zostały osie kompozycyjne", odnosi się do poziomu terenu. Dalej, że równie mało precyzyjny jest § 11 ust. 6 pkt 2, dopuszczający lokalizację inwestycji celu publicznego na dominantach i akcentach urbanistycznych pod warunkiem, że infrastruktura telekomunikacyjna nie będzie widoczna od strony przestrzeni publicznej. W ocenie sądu pierwszej instancji, pojęcie "przestrzeni publicznej" może być wykładane różnie. Wskazano, że stosownie do definicji zawartych w § 4 planu ilekroć w uchwale jest mowa o "przestrzeni publicznej" - należy przez to rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery (pkt 15). Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wyliczenie to jest przykładowe, co wprowadza możliwość dokonywania odmiennych ocen w zakresie ustalenia, czy dane miejsce należy do przestrzeni publicznej, czy też nie. Podkreślono, że warunek "niewidoczności infrastruktury telekomunikacyjnej od strony przestrzeni publicznej" nie został ograniczony do jednego punktu, czy odległości od planowanego obiektu, lecz wymaga braku widoczności obiektu niezależnie od odległości, w jakiej znajduje się obserwator. Zatem, dokonanie oceny wypełnienia postanowień planu każdorazowo wymagałoby ustalenia, czy z jakiegokolwiek miejsca spełniającego warunek, o którym mowa w pkt 1 i 2 będzie można dostrzec inwestycję. W praktyce ustalenie takie nastręczać będzie poważne trudności. Zdaniem sądu pierwszej instancji, dodatkowe wątpliwości rodzi posłużenie się przez uchwałodawcę nieostrym pojęciem "poziomu przechodnia". Również sformułowanie "od strony przestrzeni publicznej" pozostawia zbyt szeroki zakres do interpretacji, albowiem użyta w nim fraza "powszechnie dostępne miejsca" ma charakter niedookreślony (wymienienie takich miejsc ma charakter przykładowy). W ocenie WSA w Krakowie, skoro finalnie na organie administracyjnym będzie ciążył obowiązek oceny, czy określone urządzenie lub obiekt budowlany będzie należycie umiejscowione - ocena ta, poprzez brak obiektywnych i jednoznacznych kryteriów normatywnych, zawsze będzie miała charakter arbitralny. Zaznaczono, że kwestionowana norma narusza również art. 46 ust. 1 u.w.r., skoro nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, gdzie na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu dopuszczalna jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej). Wskazano, że w istocie nie wiadomo, czy z uwagi na tak daleko idące ograniczenia (osie kompozycyjne zostały określone na większości szlaków komunikacyjnych wyznaczonych uchwałą) na obszarze objętym ustaleniami planu lokalizacja takich obiektów jest w ogóle dopuszczalna. W ocenie sądu wojewódzkiego, zasadny jest zatem zarzut skargi uchwalenia spornych postanowień planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 u.w.r.) przez uzależnienie kwestii dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej) od bliżej nieokreślonych kryteriów i pojęć nieostrych. Podzielono również stanowisko strony skarżącej, że przepis § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały jest niejasny. Wskazano, że w uchwale planistycznej nie zawarto definicji użytego w nim określenia. Nie wiadomo zatem co jest desygnatem pojęcia "nakaz ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Podano, że zasadnie wskazała skarżąca, że ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Zdaniem WSA w Krakowie, kwestionowany przepis uchwały pozwala na stosowanie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - w całym obszarze planu. Nadto, podano, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587; dalej: rozporządzenie) ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Dalej, że w myśl § 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973; dalej: p.o.ś.). Wskazano, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 6 p.o.ś. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych (ust. 4). Następnie, że zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 4 rozporządzenia sformułowanie "nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów" oznacza określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zatem określenie użyte w § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały "nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych" nie może odnosić się do wymaganej przepisami treści planu miejscowego. Tak więc posłużenie się tym pojęciem w § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a naruszenie to należy uznać za istotne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie: I. art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części, pomimo nienaruszenia przez Radę w sposób istotny zasad sporządzania planu, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w całości; 2. art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zakresie § 11 ust. 6 oraz § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która to istotność naruszenia zasad determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego; II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 46 ust. 1 u.w.r. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6 i § 7 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; rozporządzenie ZTP) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęte w § 11 ust. 6 oraz § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny i niejasny, a pojęcia zawarte w tych przepisach są niejasne i niedookreślone, co stanowi naruszenie zasad prawidłowej legislacji, a w konsekwencji uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych w § 11 ust. 6 oraz § 15 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały zasad lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej nie narusza zasad prawidłowej legislacji oraz nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu; 2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 73 oraz art. 121 i art. 122 p.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęcie w planie miejscowym zasady lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych (§ 15 ust. 1 pkt 5 uchwały) reguluje materię ustawową, a w konsekwencji w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że przyjęcie w planie miejscowym zasady lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych (§ 15 ust. 1 pkt 5 uchwały) nie reguluje materii ustawowej, oraz w istotny sposób nie narusza zasad sporządzania planu; 3. § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448; dalej: rozporządzenie MZ) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy tego rozporządzenia dotyczą wyłącznie terenów przeznaczonych w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że przepisy tego rozporządzenia dotyczą nie tylko terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, ale również miejsc dostępnych dla ludności. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego polegającego na oddaleniu skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. Pismem z 2 czerwca 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niezasadnej oraz zwrot niezbędnych koszty postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Jako niezasadny NSA uznaje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, CBOSA). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są wyczerpujące, wszechstronne, jasno i precyzyjnie sformułowane. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto tym zarzutem skarżący kasacyjnie organ w istocie podważa merytoryczną poprawność argumentacji prawnej przyjętej w rozstrzygnięciu, co stanowi polemikę z motywami zaskarżonego wyroku i nie może być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz poprzez zarzut naruszenia innego przepisu procesowego, czy też materialnego. Natomiast zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, w których Rada kwestionuje uznanie, że uregulowania zawarte w § 11 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały, dotyczące zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny i niejasny. Z art. 46 ust. 1 u.w.r. wynika ogólna zasada dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17, CBOSA). Przepisy planu nie tylko nie mogą zakazywać tego rodzaju inwestycji, ale także w taki sposób winny zostać sformułowane, aby było możliwe ich efektywne, nie zaś hipotetyczne lokalizowanie. Podyktowane jest to rozwojem cywilizacyjnym. Rozwój bowiem sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA. Niemniej nie oznacza to generalnego wyłączenia przepisów u.p.z.p., kształtujących planistyczne uprawnienia organów gminy. Innymi słowy w szczególnych sytuacjach plan może ograniczyć, ale nie całkowicie wykluczyć, lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zdaniem NSA regulacje przyjęte w planie stanowiły adekwatne w ustalonych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych ograniczenia w lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, uchwalone bez istotnego naruszenia zasad tworzenia planu miejscowego. W odniesieniu do unormowania zawartego w § 11 ust. 6 pkt 1 uchwały, ustanawiającego zakaz lokalizacji anten, masztów, wież bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej, należy wskazać, że niedookreślenie (niezdefiniowanie) pojęć: "poziomu przechodnia" i "od strony przestrzeni publicznej", nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2659/22; wyrok NSA 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2288/22, CBOSA). W tym zakresie trzeba uwzględnić zdefiniowane w § 4 pkt 15 planu pojęcie "przestrzeni publicznej" jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np.: ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. Definicja ta kierunkuje rozumienie tego pojęcia jako punktu, z którego lokalizowanie tego rodzaju obiektów nie może być widoczne. W/w definicja nie ma charakteru wyczerpującego, niemniej wyjaśnia z sposób dostateczny zamysł prawodawcy rozumienia pojęcia "przestrzeni publicznej". Przestrzeń ta stanowi punkt odniesienia przy lokalizacji obiektów z zakresu łączności publicznej. Chodzi tu bowiem o brak widoczności stacji bazowej dla ogółu użytkowników z poziomu terenów takich jak: ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. Natomiast określenie "poziomu przechodnia" jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2429/22, CBOSA). Poza tym użycie w definicji zwrotów nieostrych nie może być poczytywane za błąd, ponieważ definicje zawarte w aktach normatywnych mają charakter przepisu prawa i tak jak pozostałe przepisy są poddawane procesowi interpretacji przy użyciu przyjętych w systemie prawa reguł wykładni (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 312-313). W konsekwencji również przyjęta w § 11 ust. 6 pkt 2 planu reguła braku widoczności od strony "przestrzeni publicznej" stanowi przepis dookreślony, i jako taki nie naruszający § 5, § 6 i § 7 w zw. z § 143 rozporządzenia ZTP. W zakresie wadliwości ustanowionego w § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych w zakresie lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, wskazać należy, że nie ma podstaw do postrzegania § 15 ust. 1 pkt 5 uchwały jako istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Przepis ten ma bowiem charakter niejako informacyjny i nie wprowadza nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni. Stąd też należało przyjąć, że pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym nie prowadzi do negatywnych skutków w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i umieszczania tam infrastruktury telekomunikacyjnej. O ile w perspektywie zasad prawidłowej legislacji uzasadniony jest postulat unikania w aktach normatywnych regulacji blankietowych lub niewnoszących nowości regulacyjnej, w istocie zamieszczenie w uchwale omawianego przepisu miało swoją podstawę w § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm., dalej: p.o.ś.). Przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 p.o.ś.). Z kolei rozporządzenie MZ w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Natomiast sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa rozporządzenie Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r. poz. 258). Powołane powyżej unormowania wypełniają treścią i uzasadniają, przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji (por. wyroki NSA z 19 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 824/25; z 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1155/25, CBOSA). Z tych powodów orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.