II SA/Wr 702/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 17 lipca 2025 r. nr WIWzo.111.12.2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 lipca 2025 r. Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: DWLW) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Lubinie z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr 44/2025 wymierzającą A. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "F." administracyjną karę pieniężną za niespełnienie wymagań określonych dla prowadzonej działalności nadzorowanej w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Lubinie wskazaną wyżej decyzją wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, art. 85aa ust. 1 pkt 22 i art. 85b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 4, pkt 5, pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wymierzył A. B. karę pieniężną w wysokości 1431.10 zł za: 1) brak stosownych mat dezynfekcyjnych bioasekurujących przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, 2) nieprzestrzeganie procedur w zakresie zwalczania szkodników opisanych w planie bioasekuracji fermy, 3) nierzetelne prowadzenie rejestru wejść osób do pomieszczeń, w których jest utrzymywany drób, 4) nierzetelne prowadzenie i przechowywanie w gospodarstwie dokumentacji dotyczącej zakupu, przyjęcia i użycia środków odkażających, terminu wykonania czynności deratyzacji, dezynfekcji. Wskazane uchybienia udokumentowano protokołem kontroli nr [...] przeprowadzonej od 22 sierpnia 2024 r. do 20 września 2024 r. w miejscu wykonywania działalności: N., [...] M. Strona podpisała protokół w dniu 26 września 2024 r. Organ I instancji sprecyzował spostrzeżone uchybienia. Podkreślił, że A. B. naruszyła wskazane wymogi z zakresu bioasekuracji w związku z występowaniem wysoce zjadliwej grypy ptaków po raz pierwszy, co przełożyło się na wymiar kary w dolnych granicach ustawowego wymiaru, w wysokości 0.2 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający. Poinformował, że nie odnalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. A. B. odwołała się od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucając naruszenie: 1) art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w związku z art. 8 k.p.a. przez nałożenie kary w wysokości nieproporcjonalnej, nieadekwatnej, a z uzasadnienia decyzji nie wynika, o jaką kontrolę chodzi, zastanawia, dlaczego po tak długim czasie organ wszczyna postępowania w sprawie wymierzenia kary; 2) art. 88a ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w związku z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji przez brak merytorycznego odniesienia do dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, miarkowania tej kary. W ocenie odwołującej nie mamy do czynienia z naruszeniami, a jeżeli nawet - to należy przyjąć ich znikomy stopień; 3) art. 189 f k.p.a. przez nieodstąpienie od nałożenia kary; 4) art. 77 i 88 k.p.a. w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 4-6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zarządzenia środków zaradczych związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, podczas gdy strona, po kontroli, złożyła wyjaśnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji DWLW podkreślił, że do usunięcia nieprawidłowości skutkujących wymierzoną karą strona została zobowiązana niezakwestionowaną decyzją nr 83/2024 z dnia 21 października 2024 r., i generalnie nie kwestionuje stwierdzonych naruszeń, które w ocenie DWLW są prawidłowo zidentyfikowane i udokumentowane. Organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt upoważniające do wprowadzenia stosownych środków. Brak wątpliwości, że strona nie zastosowała się do wymogów rozporządzenia, co stwierdzono podczas kontroli w dniach 22 sierpnia - 20 września 2024 r. W ocenie organu odwoławczego wskazane nieprawidłowości, prawidłowo ustalone i udokumentowane, w świetle istniejącego stanu zagrożenia powodowały zwiększenie ryzyka rozprzestrzeniania się wysoce zjadliwej grypy ptaków, co przekłada się na zagrożenia zdrowia publicznego, środowiska i gospodarki. Organ powołał także późniejsze inspekcje w zakładzie skarżącej wskazując nieusunięcie wszystkich wytkniętych nieprawidłowości. Kara pieniężna została wymierzona blisko jej dolnej ustawowej granicy, a jej wysokość jest uzasadniona patrząc przez pryzmat stwierdzonych nieprawidłowości. Organ II instancji wskazał okoliczności przemawiające za jej wysokością, wyższą niż minimalna (wysokie ryzyko wobec skuteczności ochrony fermy przed przedostaniem się wirusa, brak usunięcia nieprawidłowości wskazanych w decyzji w określonym terminie). Organ nie stwierdził, że waga naruszenia prawa była znikoma, co przemawiałoby za odstąpieniem od wymierzenia kary. Nie doszło do przedawnienia kary. Przepisy nie nakazują sporządzać protokołu wyłącznie w miejscu przeprowadzenia kontroli i w obecności kontrolowanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: 1. art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 77,80 k.p.a. w związku z art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 4-6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tzn. wymierzenie kary wobec złożenia wyjaśnień przez stronę, a trudno uznać, by doszło do naruszeń bioasekuracji, skoro strona wyjaśniała jakie czynności podejmowała; 2. art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 77,80 k.p.a. w związku z art. 19 d ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej przez brak całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie stanowiska strony wyrażonego w piśmie z 11 lipca 2025 r. oraz błędne interpretowanie zasad sporządzania protokołu; 3. art. 88a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w związku z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. przez uznanie, że organ prawidłowo zastosował dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, podczas gdy brak uzasadnienia - nie wiadomo jak zindywidualizowano wysokość kary; 4. art. 189 f k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie, dlaczego nie odstąpiono od wymierzenia kary. Rozwijając skargę podkreślono wątpliwości co do miejsca i czasu sporządzenia protokołu (protokół sporządzono poza miejscem kontroli, w siedzibie organu, po jej zakończeniu, co stanowi rażące naruszenie art. 19d ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej). W konsekwencji protokół powinien być sporządzany podczas kontroli, w obecności kontrolowanego. Nie ma znaczenie, że skarżąca nie odwołała się od decyzji nakazującej usunięcie uchybień. Skarżąca wskazała na szersze zjawisko błędnej, jej zdaniem, praktyki organu w zakresie protokołowania. Niedostatecznie organ odwoławczy odniósł się do dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w zakresie indywidualizacji, miarkowania. Organ nie wyjaśnił, dlaczego od kary nie odstąpił, względnie nie wymierzył jej w najniższej możliwej wysokości. Skarżąca zwróciła się o uchylenie wydanych decyzji, zasądzenie kosztów, przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji pozostał przy swoim stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieusprawiedliwiona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii podtrzymująca decyzję Powiatowego Lekarza w Lubinie wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną w związku z jej działalnością w zakresie prowadzenia fermy drobiu. Kwestie związane z zaistnieniem uchybień prowadzących do odpowiedzialności administracyjnej skarżącej nie są kwestionowane, i mają odzwierciedlenie w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Spór koncentruje się zasadniczo na protokole kontrolnym wieńczącym postępowanie kontrolne zrealizowane w zakładzie skarżącej oraz na prawidłowości miarkowania i przyczyn nieodstąpienia od nałożonej kary. Zgodnie z art. 19d ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 12) z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół. W pkt. 1-12 ustawodawca precyzuje treść tego dokumentu (oznaczenie podmiotu kontrolowanego, oznaczenia kontrolującego, daty kontroli ze wskazaniem przerw, określenie przedmiotu kontroli, opis stwierdzonego stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości, pouczenie o zastrzeżeniach, wzmianka o zastrzeżeniach, omówienie poprawek, skreśleń, wzmianka o doręczeniu protokołu kontroli, podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego, miejsce i data podpisania protokołu kontroli, wzmianka o odmowie podpisania protokołu, ewentualne klauzule tajności). Wbrew temu, co zarzuca skarżąca, przepis art. 19d nie tworzy obowiązku sporządzenia protokołu niezwłocznie (zaraz po kontroli, jak najszybciej). Przepis stanowi (art. 19d ust. 1), że z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, co nakazuje taki dokument sporządzić, jednak bez wiążącego wskazania kiedy (niewątpliwie po zakończeniu kontroli). Również regulacje określające treść protokołu, w zakresie chronologicznym i lokalizacyjnym, nakazują oznaczyć daty rozpoczęcia i zakończenia kontroli (art. 19d ust. 1 pkt 3), miejsce i datę podpisania protokołu kontroli (art. 19d ust. 1 pkt 10). Językowo protokół to pisemne sprawozdanie, zawierające streszczenie, akt zawierający spis dokonanych przez urzędnika czynności i ustalonych faktów (zob. słowniki języka polskiego). W tym świetle brak podstaw prawnych żądania sporządzenia protokołu kontroli zaraz po jej zakończeniu. Także przywołane reguły znaczeniowe języka polskiego nie wiążą protokołu z koniecznością jego sporządzenia "zaraz po". W kontrolowanej sprawie protokół obejmuje kontrolę dokonaną w dniach 22 sierpnia 2024 r. - 20 września 2024 r., a dzień podpisania dokumentu przez kontrolowaną to 26 września 2024 r. Jest to niespełna tydzień od zakończenia kontroli. W realiach administracyjnych różnych sfer kontroli nie można wykluczyć sytuacji, w której opracowanie, uporządkowanie, ubranie w odpowiednią formę pisemną dokonanych czynności wymaga czasu. Sąd zauważył okoliczności podane przez organ, wyjaśniające czas trwania kontroli. Skarżąca powołuje zarzuty co do rzetelności tego dokumentu, podejrzenia, czy nie stanowi on jedynie wyobrażenia kontrolerów, jednak nie prezentuje faktów, dowodów, konkretnych okoliczności wskazujących na wadliwość tego dokumentu, w tym kontekście wymierzonej kary, czy ustalonego stanu faktycznego. Akta sprawy nie potwierdzają, aby zachwiana została transparentność poczynionych ustaleń i przebiegu sporządzania dokumentu, zaś dokument oznaczony jest podpisem kontrolowanego. Ogólne zarzuty skarżącej co do praktyki administracyjnej powiatowego lekarza weterynarii, w tym w zakresie sporządzania protokołów kontrolnych, nie mieszczą się w granicach kontrolowanej sprawy, i mogą być ewentualnie analizowane w innych postępowaniach, mających na celu ulepszenie, usprawnienie procedur administracyjnych. Z tych powodów argumentacja skarżącej wskazująca, że protokół powinien być sporządzony podczas kontroli, a działanie przeciwne niezgodne jest z brzmieniem przepisu, nie została przez Sąd zaakceptowana, i nie dopatrzono się wadliwości w ustaleniu stanu faktycznego. Przechodząc do uchybień skutkujących karą, trzeba podkreślić brzmienie § 1 ust. 2 pkt 1 lit. b Rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków: w gospodarstwach utrzymujących drób prowadzących działalność nadzorowaną nakazuje się ponadto wyposażenie takiego gospodarstwa w maty dezynfekcyjne w liczbie zapewniającej możliwość ich wyłożenia przed wjazdami do tego gospodarstwa i wyjazdami z niego albo zainstalowanie w tym gospodarstwie niecek dezynfekcyjnych lub innych urządzeń zapewniających dezynfekcję kół pojazdów wjeżdżających do tego gospodarstwa lub z niego wyjeżdzających, przy czym szerokość tych mat albo niecek nie powinna być mniejsza niż szerokość wjazdów do tego gospodarstwa i wyjazdów z niego, a ich długość - nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego do tego gospodarstwa lub z niego wyjeżdżającego. Kolejno pkt 4 stanowi: prowadzenie i przechowywanie w tym gospodarstwie przez rok dokumentacji dotyczącej zakupu, przyjęcia i zużycia środków odkażających, terminu wykonania czynności deratyzacji i dezynfekcji oraz daty padnięcia zwierząt i liczby zwłok padłych zwierząt przekazanych do unieszkodliwienia; pkt 5: wdrożenie procedur w zakresie zapobiegania przedostawaniu się dzikiego ptactwa do kurników i miejsc przechowywania paszy i ściółki oraz przeprowadzania deratyzacji i dezynsekcji. W zakresie wymiaru nałożonych kar pieniężnych, i ich miarkowania, należy wyjść od "widełek", w których kary mają się mieścić. Art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1075) stanowi: kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,1 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z art. 85b, kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, powiatowy lekarz weterynarii albo graniczny lekarz weterynarii. Według art. 85aa ust. 3 (dyrektywy wymiaru kary), ustalając wysokość kar pieniężnych (w tym takiej, jak w kontrolowanej sprawie), powiatowy lekarz weterynarii bierze pod uwagę stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt oraz zakres stwierdzonych naruszeń lub ich stopień, a także, odpowiednio, wielkość gospodarstwa, liczbę zwierząt, powierzchnię gospodarstwa lub wielkość produkcji w zakładzie, których dotyczy dane naruszenie. Powołane przepisy pozostawiają konkretny wymiar kary uznaniowej kompetencji organu administracji, wskazując jednocześnie uwarunkowania, które należy wziąć pod uwagę. Jednocześnie art. 85b wiąże powiatowego lekarza weterynarii w zakresie wymierzenia kary, wobec stwierdzenia określonych nieprawidłowości. W okolicznościach sprawy organ I instancji powołuje determinanty kary precyzując, że A. B. naruszyła obowiązki bioasekuracyjne po raz pierwszy, co przemawia za karą bliską dolnych granic ustawowego wymiaru. Organ odwoławczy takie ustalenia podzielił, akcentując w szczególności niespełnianie wymogów, powstałe zagrożenia i wysokie ryzyko rozprzestrzeniania chorób, eksponując znaczenie zagrożonego dobra (bezpieczeństwo żywności, zdrowie). W ocenie Sądu takie uzasadnienie jest wystarczające, i spełnia wymogi w zakresie wzięcia pod uwagę określonych uwarunkowań. Trzeba zauważyć, że wysokość nałożonych kar jest zdecydowanie bliżej ich dolnej ustawowej granicy. Wynosi dwukrotność ustawowego minimum, w sytuacji gdy maksimum sięga 20-krotności tego minimum (dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia). W realnych kwotach 1/10 ustawowego minimum to ok. 700 zł, 2/10 to ok. 1400 zł, natomiast maksimum to ok. 14 000 zł (dwukrotność wynagrodzenia). Mamy do czynienia ze sferą działalności związanej z produkcją żywności, gdzie utrzymywanie odpowiednich zabezpieczeń, w tym przeciwko rozprzestrzenianiu się czynników niebezpiecznych, ma niebagatelne znaczenie. Już na marginesie wskazać można, że z powszechnie dostępnej wiedzy wynika rozmiar prowadzonej działalności - fermy: ok. 27 tys. kur oraz produkcja jaj ok. 144 000 tygodniowo. Zważywszy to wszystko nie sposób przyjąć, aby organy przekroczyły granice uznania, nałożyły na skarżącą karę w wysokości niewspółmiernej, nieuzasadnionej, czy wygórowanej, i pominęły konkretne uwarunkowania sprawy i działalności skarżącej. Zgodnie z art. 189 f §1 ust. 1 k.p.a. warunkiem niezbędnym odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest znikoma waga naruszenia prawa. "Znikoma" - a więc bardzo mała, prawie żadna, nikła, wyjątkowo mała. Całokształt sprawy, ujawnionych naruszeń, a wreszcie podniesiona przez organ okoliczność zagrożeń dla zdrowia ludzkiego przekonują, że stwierdzone uchybienia zdecydowanie wymykają się potraktowaniu w kategorii znikomości. Stąd stanowisko organów w zakresie braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kar jest trafne, oparte na prawidłowej interpretacji pojęcia niedookreślonego "znikoma". Sąd nie zgodził się z podniesionym w skardze zarzutem, jakoby działanie organów cechował automatyzm w zakresie karania za jakiekolwiek naruszenia przepisów prawa o zdrowiu zwierząt. Nie dowiedziono, ani okoliczności sprawy nie wskazują, aby fachowy organ weterynaryjny wadliwie odczytał zaistniałą sytuację na fermie, prowadzącą do wymierzenia kary. W ocenie Sądu bez znaczenia dla istoty sprawy jest podniesiona w skardze okoliczność złożenia przez skarżącą pism z wyjaśnieniami (11 i 21 lipca 2025 r.), zważywszy ich treść (argumentacja strony odnośnie kształtu protokołów i praktyki w tym względzie), niepodważalny fakt zaistnienia uchybień, ale także chronologię i tok postępowania (stronę uprzednio poprawnie poinformowano zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., nie skorzystała w oznaczonym czasie z uprawnień). Wskazana okoliczność złożenia wyjaśnień nie może podważyć wniosków sformułowanych w ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej uchybienia. Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.