II SA/Wr 649/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 30 czerwca 2025 r. nr WIWbż.111.2.2025 w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r. Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: DWLW) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Lubinie z dnia 20 marca 2025 r. nr 35/2025 wymierzającą A. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "F." dwie administracyjne kary pieniężne za niespełnienie wymagań określonych dla prowadzonej działalności nadzorowanej. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Lubinie wskazaną wyżej decyzją wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 oraz art. 26 ust. 2 pkt 5 i 6 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego wymierzył A. B. 1) karę pieniężną w wysokości 1500 zł za niespełnienie wymagań określonych w załączniku I Część A pkt II ust. 4 lit. b oraz lit. f rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, tj. brak podejmowania odpowiednich działań mających na celu utrzymanie czystości i dezynfekcję miejsca pakowania jaj, a także zapobieżenie przed szkodnikami (i zanieczyszczeniami), 2) karę pieniężna w wysokości 1000 zł za brak prawidłowo wystawionej dokumentacji towarzyszącej dostawie każdej partii żywności oraz niepełnych informacji dotyczących przesyłek żywności pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 18 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Wymienione naruszenia stwierdzono podczas kontroli prowadzonej w okresie 16 stycznia 2023 r. – 29 kwietnia 2024 r., w miejscu wykonywania działalności: N., [...] M., zakończonej w dniu 29 kwietnia 2024 r., udokumentowanej protokołem nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji sprecyzował dostrzeżone w toku kontroli niezgodności z przepisami: 1) brak informacji o częstotliwości mycia i dezynfekcji miejsca pakowania jaj, 2) rozbieżności w dokumentacji dotyczącej planu deratyzacji zakładu, znaczne ilości środków do deratyzacji bez stosownego zabezpieczenia, niekompletna dokumentacja dotycząca akcji deratyzacyjnych, 3) brak informacji wymaganych art. 18 rozporządzenia nr 178/2002 dotyczących przesyłek żywności pochodzenia zwierzęcego. Stwierdzone nieprawidłowości, jak wskazał organ, zostały udokumentowane protokołem z 29 kwietnia 2024 r. nr [...], podpisanym przez kontrolowanego w dniu 15 maja 2024 r. Zgodnie z podaną w protokole informacją, skarżąca wniosła do niego uwagi (dnia 22 maja 2024 r.), które jednak nie zostały uwzględnione, i potraktowane były jako bez znaczenia rozstrzygającego w zakresie uchybień, w rezultacie nie dokonano zmian w protokole. Dnia 12 lutego 2025 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, zwieńczone powołana decyzją. Powiatowy Lekarz Weterynarii uzasadnił, że zagrożenie dla zdrowia publicznego powoduje sam fakt określonych wymogów weterynaryjnych wynikających z rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 18 rozporządzenia nr 178/2002, tzn. możliwość śledzenia.. żywności .. na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, co skutkuje karą pieniężną. Organ podał ramy, w który mieszczą się stosowne kary, wskazał, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189 f k.p.a. Ustalając wysokość kary uwzględnił stopień zagrożenia dla właściwej jakości produktów pochodzenia zwierzęcego, potrzebę ochrony życia, zdrowia, ważnego interesu publicznego. A. B. odwołała się od decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z art. 8 k.p.a. przez nałożenie kary w wysokości nieproporcjonalnej, nieadekwatnej, na podstawie protokołu sporządzonego niezgodnie z przepisami, skoro kontrole przeprowadzono w kwietniu 2024 r. a decyzje wydano po prawie roku. Ponadto zarzucono brak uzasadnienia faktycznego decyzji przez brak merytorycznego odniesienia do dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 27 ust. 2a. Ma to znaczenie, skoro organ nie nałożył kary w najniższym możliwym wymiarze. Nie uzasadniono także wystarczająco powodów nieodstąpienia od nałożenia kary. Wątpliwości odwołującej budzi także rzetelność protokołu poprzez jego sporządzenie po znacznym czasie od zakończenia kontroli. Odwołująca wskazała również, że według protokołu kontrolę prowadziła osoba, której upoważnienie ważne było do 31 grudnia 2023 r, a więc nie miała uprawnień do prowadzenia kontroli w późniejszym czasie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji DWLW podkreślił, że do usunięcia nieprawidłowości skutkujących wymierzonymi karami strona została zobowiązana niezakwestionowaną decyzją nr 54/2024 z dnia 3 lipca 2024 r., i generalnie nie kwestionuje stwierdzonych naruszeń, które w ocenie DWLW są prawidłowo zidentyfikowane i udokumentowane. Kary pieniężne zostały wymierzone blisko ich dolnej ustawowej granicy, a ich wysokość jest uzasadniona. Organ II instancji wskazał okoliczności przemawiające za ich wysokością (niespełnienie wymogów higienicznych, ilość kur i jajek: odpowiednio blisko 27 000 oraz ponad 144 000, bezwzględny obowiązek przestrzegania wymagań weterynaryjnych, nie wykazanie realizacji nałożonych obowiązków, charakter sankcji, które mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające). Organ nie stwierdził, że waga naruszenia prawa była znikoma, co przemawiałoby za odstąpieniem od wymierzenia kary zważywszy uwarunkowanie higieniczne i zdrowotne, związane z bezpieczeństwem żywności. Prawidłowo umocowano osobę dokonującą kontroli, wskutek przeoczenia przywołano w protokole jedynie wcześniejsze upoważnienie, jednak akta sprawy zawierają upoważnienie aktualne (przedstawione przez organ I instancji). Protokół spełnia wymagania określone w art. 19 d ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, a przyczyną długiego czasu kontroli była wielowątkowość sprawy, czasochłonność pozyskania materiału dowodowego, nastawienie kontrolowanej do współpracy z organem i jej uwarunkowania zdrowotne, inne postępowania prowadzone w tym czasie na fermie. Ponadto w czasie kontroli stwierdzono prowadzenie innej działalności, np. sprzedaż jaj w okresie leczenia kur, jaja konsumpcyjne przeznaczone do obrotu pochodziły od innych podmiotów. Przepisy art. 26 i 27 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego obligowały do wymierzenia kar pieniężnych. Następnie DWLW odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania. Nałożone kary były realizacją art. 26-27 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, nieprawidłowości zidentyfikowano poprawnie (istnieje niezakwestionowana decyzja z 3 lipca 2024 r. zobowiązująca do usunięcia nieprawidłowości, kontrolowana nie zaprzecza uchybieniom). Biorąc pod uwagę ustawy przedział kar, wymierzono je blisko ich dolnej granicy, organ odwoławczy przedstawił argumenty za ich wymiarem powyżej ustawowego minimum. Nie ma podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189 f k.p.a. ponieważ okoliczności i dowody nie wskazują, aby waga naruszenia prawa była znikoma (spełnianie wymogów prawa żywnościowego, zdrowie publiczne, higiena). Stosowne upoważnienie kontrolera było prawidłowe, zaś przywołanie nieaktualnej daty jest wynikiem omyłki. Przepisy nie określają czasu trwania kontroli weterynaryjnych, nie ma znaczenia prawnego okoliczność wymierzenia kary w 2025 r. podczas gdy kontrolę zakończono w kwietniu 2024 r., nie nastąpiło przedawnienie kary. Prawidłowo uwzględniono zasady wymiaru kary, wskazując wagę zagrożenia dla życia i zdrowia publicznego, wyjaśniono dlaczego nie mamy do czynienia z cechą znikomości, co też przekłada się na możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: 1) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 77,80 k.p.a. w związku z art. 19 d ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz w związku z art. 26 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tzn. oparcie decyzji na kontroli trwającej od stycznia 2023 r. do kwietnia 2024 r. co budzi wątpliwości wobec jakości nadzoru sprawowanego przez powiatowego lekarza weterynarii, rzetelności dokumentu, ponadto protokół sporządzono dopiero 15 maja 2024 r. 2) art. 27 ust. 2a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. skoro nie wiadomo, w jaki sposób organ miarkował wysokość administracyjnej kary pieniężnej 3) art. 189 f k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie, dlaczego nie odstąpiono od wymierzenia kary. Rozwijając zarzuty wskazano zwłaszcza, że kontrola trwała ponad rok, a protokół sporządzono dopiero 15 maja 2024 r. Świadczy to o braku transparentności dokumentu i procesu jego przygotowania. Ponadto skarżąca przywołała obowiązek wskazania w protokole miejsca i daty jego podpisania. Niemożliwe jest także realne wniesienie zastrzeżeń wobec protokołu, skoro kontrolowany nie ma możliwości natychmiastowego do niego dostępu. Wadliwe jest także sporządzenie protokołu poza kontrolowanym zakładem. Skarżąca zwróciła się o uchylenie wydanych decyzji, zasądzenie kosztów, przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji pozostał przy swoim stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieusprawiedliwiona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii podtrzymująca decyzję Powiatowego Lekarza w Lubinie wymierzającą skarżącej administracyjne kary pieniężne w związku z jej działalnością w zakresie prowadzenia fermy drobiu. Kwestie związane z zaistnieniem uchybień prowadzących do odpowiedzialności administracyjnej skarżącej nie są kwestionowane, i mają odzwierciedlenie w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Spór koncentruje się na protokole kontrolnym wieńczącym postępowanie kontrolne zrealizowane w zakładzie skarżącej oraz na prawidłowości miarkowania i przyczyn nieodstąpienia od nałożonej kary. Zgodnie z art. 19d ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 12) z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół. W pkt. 1-12 ustawodawca precyzuje treść tego dokumentu (oznaczenie podmiotu kontrolowanego, oznaczenia kontrolującego, daty kontroli ze wskazaniem przerw, określenie przedmiotu kontroli, opis stwierdzonego stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości, pouczenie o zastrzeżeniach, wzmianka o zastrzeżeniach, omówienie poprawek, skreśleń, wzmianka o doręczeniu protokołu kontroli, podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego, miejsce i data podpisania protokołu kontroli, wzmianka o odmowie podpisania protokołu, ewentualne klauzule tajności). Wbrew temu, co zarzuca skarżący, przepis art. 19d nie tworzy obowiązku sporządzenia protokołu niezwłocznie (zaraz po kontroli, jak najszybciej). Przepis stanowi (art. 19d ust. 1), że z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, co nakazuje taki dokument sporządzić, jednak bez wiążącego wskazania kiedy (niewątpliwie po zakończeniu kontroli). Również regulacje określające treść protokołu, w zakresie chronologicznym i lokalizacyjnym, nakazują oznaczyć daty rozpoczęcia i zakończenia kontroli (art. 19d ust. 1 pkt 3), miejsce i datę podpisania protokołu kontroli (art. 19d ust. 1 pkt 10). Językowo protokół to pisemne sprawozdanie, zawierające streszczenie, akt zawierający spis dokonanych przez urzędnika czynności i ustalonych faktów (słowniki języka polskiego). W tym świetle brak podstaw prawnych żądania sporządzenia protokołu kontroli zaraz po jej zakończeniu, w tym miejscu gdzie była prowadzona. Także przywołane reguły znaczeniowe języka polskiego nie wiążą protokołu z koniecznością jego sporządzenia "zaraz po". W kontrolowanej sprawie protokół obejmuje kontrolę dokonaną w dniach 16 stycznia 2023 r. - 29 kwietnia 2024 r., a dzień sporządzenia dokumentu to 15 maja 2024 r. Jest to nieco ponad dwa tygodnie od zakończenia kontroli. W realiach administracyjnych różnych sfer kontroli nie można wykluczyć sytuacji, w której opracowanie, uporządkowanie, ubranie w odpowiednią formę pisemną dokonanych czynności wymaga czasu. Sąd zauważył okoliczności podane przez organ, wyjaśniające czas trwania kontroli. Skarżąca powołuje zarzuty co do rzetelności tego dokumentu, podejrzenia, czy nie stanowi on jedynie wyobrażenia kontrolerów, jednak nie prezentuje faktów, dowodów, konkretnych okoliczności wskazujących na wadliwość tego dokumentu, w tym w kontekście wymierzonej kary, czy ustalonego stanu faktycznego. Akta sprawy nie potwierdzają, aby zachwiana została transparentność poczynionych ustaleń i przebiegu sporządzania dokumentu, zaś dokument oznaczony jest podpisem kontrolowanego. Ogólne zarzuty skarżącej co do praktyki administracyjnej powiatowego lekarza weterynarii, w tym w zakresie sporządzania protokołów kontrolnych, nie mieszczą się w granicach kontrolowanej sprawy, i mogą być ewentualnie analizowane w innych postępowaniach, mających na celu ulepszenie, usprawnienie procedur administracyjnych. Z tych powodów argumentacja skarżącej wskazująca, że protokół powinien być sporządzony podczas kontroli, a działanie przeciwne niezgodne jest z brzmieniem przepisu, nie została przez Sąd zaakceptowana, i nie dopatrzono się wadliwości w ustaleniu stanu faktycznego. Nie jest skuteczny podniesiony w odwołaniu, ale nie powtórzony w skardze zarzut wadliwości protokołu wskutek nieaktualnego upoważnienia, ponieważ akta sprawy zawierają poprawne umocowanie, a pominięcie w tym zakresie w protokole jest ewidentną pomyłką. W zakresie wymiaru nałożonych kar pieniężnych, i ich miarkowania, trzeba wyjść od "widełek", w których kary mają się mieścić. Wobec uchybień dotyczących utrzymania czystości, dezynfekcji, art. 26 ust. 1 pkt 6 (niespełnienie wymagań art. 18 rozporządzenia unijnego nr 178/2002) sankcjonowany jest karą z przedziału 200 zł - 20 000 zł. Z kolei za naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 7 (niespełnienie określonych wymagań z rozporządzenia nr 852/2004) podąża sankcja kary pieniężnej w przedziale 500 zł - 10 000 zł. Nałożone kary, odpowiednio, to 1500 zł oraz 1000 zł. Przepis art. 27 ust. 2a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego przy wymierzaniu kary pieniężnej nakazuje brać pod uwagę: 1) rodzaj, zakres lub stopień stwierdzonych naruszeń, 2) wielkość produkcji w zakładzie oraz rodzaj produkowanych produktów lub żywności, 3) stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności lub zdrowia publicznego, 4) dotychczasową działalność podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze, w tym liczbę wcześniej stwierdzonych naruszeń tego samego rodzaju co naruszenie, w następstwie którego ma być wymierzona kara pieniężna; 5) stopień przyczynienia się podmiotu, na który jest nakładana kara pieniężna, do powstania naruszenia, 6) działania podjęte przez podmiot dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia. Powołany przepis pozostawia konkretny wymiar kary uznaniowej kompetencji organu administracji, wskazując jednocześnie uwarunkowania, które należy wziąć pod uwagę. Jednocześnie art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2023 r. poz. 872) wiąże powiatowego lekarza weterynarii w zakresie wymierzenia kary, wobec stwierdzenia określonych nieprawidłowości. W okolicznościach sprawy organ I instancji powołuje determinanty kary precyzując zagrożenie dla zdrowia publicznego poprzez nie spełnienie wymogów weterynaryjnych związanych z żywnością, zagrożenie dla jakości produktów, potrzebę ochrony życia, zdrowia i interesu publicznego, funkcję prewencyjną. Organ odwoławczy takie ustalenia podzielił, akcentując w szczególności niespełnianie wymogów, podając dane w zakresie ilości kur i produkcji jaj, powstałe zagrożenia, eksponując znaczenie zagrożonego dobra (bezpieczeństwo żywności, zdrowie). W ocenie Sądu takie uzasadnienie jest wystarczające, i spełnia wymogi w zakresie wzięcia pod uwagę określonych uwarunkowań. Trzeba zauważyć, że wysokość nałożonych kar jest zdecydowanie bliżej ich dolnej ustawowej granicy. Mamy do czynienia ze sferą działalności związanej z produkcją żywności, dla której standardy określone są bezpośrednio obowiązującymi aktami prawa UE (rozporządzenia), co wskazuje na konieczność jednolitych zasad w poszczególnych państwach. Z akt sprawy, ale także powszechnie dostępnej wiedzy wynika rozmiar prowadzonej działalności - fermy: ok. 27 tys. kur oraz produkcja jaj ok. 144 000 tygodniowo. Zważywszy to wszystko nie sposób przyjąć, aby organy przekroczyły granice uznania, i nałożyły na skarżącą karę w wysokości niewspółmiernej, nieuzasadnionej. Zgodnie z art. 189 f §1 ust. 1 k.p.a. warunkiem niezbędnym odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest znikoma waga naruszenia prawa. "Znikoma" - a więc bardzo mała, prawie żadna, nikła, wyjątkowo mała. Całokształt sprawy, ujawnionych naruszeń, a wreszcie podniesiona przez organ okoliczność zagrożeń dla zdrowia ludzkiego przekonują, że stwierdzone uchybienia zdecydowanie wymykają się potraktowaniu w kategorii znikomości. Stąd stanowisko organów w zakresie braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kar jest trafne, oparte na prawidłowej interpretacji pojęcia niedookreślonego "znikoma". Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.