II SA/Wr 7/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska- Wołyniak Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skarg M. Z. i P.Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2025 r. nr 1095/2025 w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczeń piwniczych w budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy sąd. Poprzednio, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 7/22, uchylono decyzje wydane przez organy obu instancji w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że decyzją z dnia 21 X 2021 r. (nr 1160/2021) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania P. S., utrzymał w mocy decyzję z dnia 31 VIII 2021 r. (nr 48/2021) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha (dalej jako "PINB") nakazującej skarżącemu - inwestorowi robót budowlanych i zarazem współwłaścicielowi nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], obręb nr [...] - P. przy ul. [...] w W.: doprowadzenie pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego - poprzez likwidację otworów w ścianie szczytowej budynku od strony południowej wraz z likwidacją osadzonych w ich świetle dwóch bram garażowych i przywrócenie na ścianie szczytowej od strony południowej dwóch okien piwnicznych zgodnie z załącznikiem do decyzji, tj. rzutem piwnic - inwentaryzacja z 30 X 1964 r. Budynek będący przedmiotem postępowania stanowi współwłasność Z. i E. małżonków D. w udziale ¾ oraz P. i A. małżonków S. w udziale ¼. Jak wskazał Sąd, DWINB podzielił wszystkie ustalenia faktyczne i oceny prawne wyrażone w decyzji PINB. DWINB zrelacjonował stan faktyczny sprawy wskazując w szczególności, że w 2016 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych przeprowadzonych w obrębie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], obręb nr [...] - P. przy ul. [...] w W. W toku przeprowadzonych czynności dowodowych, w ramach których przeprowadzano oględziny, przesłuchiwano świadków i zapoznawano się z dokumentami, ustalono m.in., że nieruchomość zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym (dawne przedszkole) i stanowi współwłasność skarżącego i A. S. (w udziale 1/4) oraz Z. D. (w udziale 3/4). Ustalono także, że w okresie 2003 – 2007 r. w obrębie budynku skarżący przeprowadził samowolnie roboty budowlane polegające m.in. na wykonaniu w miejscu okien w przyziemiu ściany szczytowej budynku od strony południowej dwóch otworów i osadzeniu w ich świetle dwóch bram garażowych (szer. 272 cm, wys. 218 cm). Roboty te stanowiły przebudowę ingerującą w przegrodę zewnętrzną i wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. DWINB podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu naprawczym zalegalizowanie tego rodzaju robót wymagałoby posiadania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność Z. D., skarżącego i A. S., co – zdaniem DWINB - pociągało za sobą konieczność uzyskania zgody na inwestycję od wszystkich współwłaścicieli. Takiej zgody jednak nie było, wobec czego należało uznać, że skarżący nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia umownego podziału do korzystania z nieruchomości i wyłączne korzystanie z piwnic przez skarżącego i A. S. nie miało znaczenia w sprawie, bowiem bezsprzecznym jest, iż mamy do czynienia ze współwłasnością i nie miało miejsca wyodrębnienie lokali. W przedmiotowej spawie inwestor nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów świadczących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak też dokumentów potwierdzających aby toczyło się przed sądem cywilnym postępowanie o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości. Tym samym DWINB zgodził się ze stanowiskiem PINB, że konieczne było nałożenie obowiązku doprowadzenia pomieszczeń piwnicznych w budynku do stanu poprzedniego - poprzez likwidację otworów w ścianie szczytowej budynku od strony południowej wraz z likwidacją osadzonych w ich świetle dwóch bram garażowych i przywrócenie na ścianie szczytowej od strony południowej dwóch okien piwnicznych. Podstawę prawną do nałożenia takiego obowiązku stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) – dalej jako "PB". DWINB w motywach decyzji odwoławczej odniósł się również do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu wyjaśniając, że organ administracji ma prawo wydać w postępowaniu decyzję częściową. Jakkolwiek bowiem w toku postępowania ustalono, że skarżący wykonał samowolnie również roboty budowalne polegające na wykonaniu przy wschodniej (frontowej) ścianie budynku schodów wraz z otworem drzwiowym na poziomie piętra budynku, to jednak organy nie miały obowiązku rozstrzygać w tej kwestii łącznie z przebudową od strony południowej. Kwestia wykonania schodów i dodatkowego wejścia od strony frontowej oraz kwestia przebudowy piwnic z wykonaniem bram garażowych od strony południowej są podzielne i nadają się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. DWINB wyjaśnił, że kwestia budowy schodów była już przedmiotem odrębnej decyzji, która została wprawdzie uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 10 I 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 540/17), jednak Sąd nie zakwestionował możliwości odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie robót dotyczących frontowej ściany budynku. DWINB podkreślił również, że obowiązek nałożony został wyłącznie na skarżącego jako inwestora, bowiem chodzi o roboty samowolnie zrealizowane przez skarżącego wbrew woli współwłaściciela, tj. Z. D. W takich warunkach nie występuje ryzyko braku zgody współwłaściciela w na wykonanie nakazu, którego celem jest przywrócenie budynku do stanu poprzedniego. DWINB nie podzielił również zastrzeżeń skarżącego wskazujących na niejednoznaczność nałożonego obowiązku. DWINB wyjaśnił, że z sentencji decyzji PINB jak i z materiału dowodowego jasno wynika, jaki obowiązek winien być wykonany tj. likwidacja otworów w ścianie szczytowej budynku od strony południowej wraz z likwidacją osadzonych w ich świetle dwóch bram garażowych i przywrócenie na ścianie szczytowej od strony południowej dwóch okien piwnicznych. PINB celem uniknięcia niedomówień postanowił posłużyć się rzutem piwnic - inwentaryzacja z 30 X 1964r., co w ocenie DWINB nie stanowi naruszenia. PINB zwrócił się również o opinie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w związku z wpisem budynku do rejestru zabytków, a organ konserwatorski uzgodnił roboty legalizujące wykonane roboty budowlane. Opisane decyzje organów nadzoru budowalnego zostały w całości uchylone wspomnianym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 21 czerwca 2022 r. II SA/Wr 7/22. Sąd podniósł, że zarówno decyzja PINB jak i utrzymująca ją w mocy decyzja DWINB nie udziela zasadniczych informacji co do parametrów okien, jakie mają zostać wykonane w ramach doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślając że, jakkolwiek nie sposób wymagać od organów nadzoru budowalnego, by w tego rodzaju postępowaniach określały parametry techniczne nakazanych prac z precyzją właściwą dla projektu budowlanego, to jednak nie można również zaakceptować sytuacji, w której nie określa się ich nawet w podstawowym (ramowym) zakresie. Rację ma skarżący podnosząc, że załączony do decyzji PINB załącznik graficzny w postaci rzutu piwnic – inwentaryzacja z 30 X 1964 r. – jest nieczytelny i trudno odczytać z niego parametry dotyczące okien, o ile takie parametry w ogóle zostały tam wskazane. Także decyzja odwoławcza nie udziela odpowiedzi na zarzuty skarżącego w tym zakresie, ograniczając się w swoich motywach do powtórzenia treści sentencji decyzji PINB i ogólnego stwierdzenia, że to z materiału dowodowego wynika, jaki obowiązek ma być wykonany. Sąd zwrócił uwagę, że obowiązek nakładany na stronę w formie decyzji administracyjnej powinien być określony w tej decyzji, a nie w materiale dowodowym sprawy. DWINB zresztą nie wyjaśnił, w ramach jakiego konkretnie dowodu należy szukać odpowiedzi na stawiane przez skarżącego pytanie. W aktach administracyjnych nie ma zdjęć obrazujących stan ściany południowej budynku w okresie poprzedzającym wykonanie bram garażowych. Nie ma też innego dowodu, który by w sposób wyraźny i jednoznaczny określał parametry poprzednio istniejących okien. Ustalenia co do występowania okien w miejscu bram garażowych PINB oparł na zeznaniach świadka Władysławy Czajki oraz dwóch dokumentach, tj. rzutu poziomu piwnicy z 1964 r. oraz rysunku elewacji południowej budynku z 1983 r. (akta PINB, k. 16, 17, 144v). Dowody te, zgodnie z art. 77 § 1 kpa, powinny zostać wzięte pod uwagę nie tylko w celu ustalenia faktu istnienia okien ale również w celu określenia ich wielkości i usytuowania w obrębie budynku. Skoro bowiem organy zdecydowały, że istnieją podstawy do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego, poprzez wykonanie okien w miejscu bram garażowych, to zobligowane były w ramach nakazu określić podstawowe parametry tych okien (jak wysokość, szerokość, czy odległość od poziomu terenu). Zaniechania organów obu instancji w powyższym zakresie stanowiły naruszenie art. 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji DWINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Zarazem Sąd uchylił również decyzję PINB na zasadzie art. 135 ppsa, bowiem dotknięta jest ona tożsamym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie należy dokonać analizy zebranego już materiału dowodowego pod kątem ustalenia parametrów wcześniej istniejących okien celem ich określenia w ramach sformułowanego w decyzji nakazu. Nie można przy tym wykluczyć, że w sprawie wystąpi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkową (czytelną) dokumentację, czy też przeprowadzenie oględzin budynku w zakresie parametrów pozostałych okien występujących w poziomie piwnicy budynku, o ile oczywiście zostały zachowane i mogą stanowić wzorzec dla odtworzenia okien zlikwidowanych. W każdym jednak przypadku czynności te muszą prowadzić do sformułowania względem skarżącego nakazu w sposób jednoznaczny i czytelny, nie pozostawiający wątpliwości co do zakresu przedmiotowego nałożonego na niego obowiązku. Natomiast Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, przesądzając jednocześnie prawidłowość ustaleń organów nadzoru budowalnego w kilku kwestiach. Po pierwsze Sąd wskazał, że zarówno PINB jak i DWINB trafnie zakwalifikowały sporne roboty budowlane jako "przebudowę" i tym samym zastosowały tryb naprawczy z art. 50 i art. 51 p.b.. Po drugie Sąd podniósł, że zasadne jest również stanowisko organów w kwestii wymaganego w takim przypadku pozwolenia na budowę. Przebudowa obejmująca przegrody zewnętrzne budynku, niebędącego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zarówno w okresie wykonywania przez skarżącego przedmiotowych robót (lata 2003 – 2007) jak i w okresie późniejszym. W związku z tym ocena tych robót musiała nastąpić w trybie postępowania naprawczego na zasadzie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 p.b., co też organy obu instancji uczyniły. Po trzecie Sąd podzielił także stanowisko organów obu instancji, że warunkiem zalegalizowania robót budowalnych w ramach postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 p.b. jest legitymowanie się przez wykonawcę samowolnych robót prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Wskazał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżący wraz z A. S. jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w udziale 1/4. W pozostałym zakresie nieruchomość stanowi współwłasność Z. D. Nadmienić należy, że w latach 2003-2007, kiedy wykonywane były przez skarżącego sporne roboty budowalne, skarżący był dzierżawcą nieruchomości, zaś formalnie jej właścicielami byli rodzice skarżącego, A. i P. S. (w udziale 1/4), oraz Z. D. (w udziale 3/4). Sąd wywodził, że wykonane roboty nie stanowiły czynności z zakresu zwykłego zarządu, ponieważ wykonanie w części piwnicznej przedmiotowego budynku garaży wraz z bramami wjazdowymi nie stanowiło robót związanych z utrzymaniem budynku w stanie niepogorszonym ani też robót związanych z jego bieżącą, zwykłą eksploatacją. W skarżący musiał legitymować się zgodą wszystkich współwłaścicieli na wykonanie opisanych robót budowlanych Po czwarte Sąd rozstrzygnął, że możliwe jest w prowadzonym postępowaniu wydanie decyzji częściowej, wskazując, że skoro ustawodawca wprost dopuszcza możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej "w części", to nie ma podstaw do stawiania organowi administracji zarzutu, że z takiej możliwości skorzystał. W okolicznościach kontrolowanej sprawy taka rozumiana podzielność niewątpliwie występuje. Przedmiotem postępowania administracyjnego były bowiem roboty obejmujące poziom piwnicy od strony ściany południowej budynku, polegające na wykonaniu dwóch bram prowadzących do znajdujących się w piwnicy garaży, oraz roboty dotyczące piętra od strony ściany wschodniej, polegające na doprowadzeniu schodów i wykonaniu bezpośredniego wejścia do pomieszczeń biura skarżącego. Obie te inwestycje mają pod względem techniczno-budowlanym odrębny charakter i mogą funkcjonować niezależnie od siebie. J Po piąte Sąd rozstrzygnął również, że słusznie organy nie wydały przed wydaniem decyzji, postanowieniu o wstrzymaniu wykonania robót. Sąd wskazał, że w momencie wszczęcia postępowania przez PINB roboty budowalne były już zakończone, tak więc nie było podstaw do wydawania postanowienia z art. 50 ust. 1 PB. Postępowanie nadzorcze prowadzone zaś było z uwzględnieniem art. 51 ust. 7 PB, który nakazuje odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do robót już "wykonanych" w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 PB. W takim przypadku nie wydaje się więc postanowienia wstrzymującego roboty budowalne. Po szóste wreszcie, odnośnie do zakresu podmiotowego nakazu nałożonego przez organy nadzoru budowlanego, Sąd wyjaśnił, że to w okolicznościach kontrolowanej sprawy fakt nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego wyłącznie na skarżącego jako inwestora a zarazem współwłaściciela nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że wyłącznym inwestorem był skarżący P. S. Co więcej, posiada on tytuł prawny do nieruchomości (udział 1/4 w prawie własności) i korzysta z objętych samowolnymi robotami budowalnymi części budynku na zasadzie quoad usum. W takich uwarunkowaniach nie było podstaw do obciążenia nakazem pozostałych współwłaścicieli, tj. H. D. i A. S. Z akt administracyjnych nie wynika też, by pozostali współwłaściciele w jakimkolwiek stopniu kwestionowali konieczność przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, tak więc nie znajdują uzasadnienia obawy skarżącego, jakoby mógł on doznać przeszkód z ich strony przy wykonywaniu nałożonego na niego obowiązku. Prowadząc ponownie postępowanie ponownie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji komputerowo powiększył przedmiotowy szkic inwentaryzacyjny z 1964 r. , co pozwoliło odczytać wymiary okien, tj. 94 cm i 138 cm i ustalenie, że górna krawędź otworów okiennych znajduje się w linii nadproża środkowego otworu drzwiowego. W ocenie organów, z całą wiarygodnością można przyjąć, że jest to linia nadproża pierwotnego. Skarżący nie przedstawił zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowanego. W dniu 19 sierpnia 2019 r. wpłynęła do organu pierwszej instancji informacja o śmierci jednej ze stron postępowania – E. D. Organ ustalił, że spadkobiercą strony jest Z. D. W dniu 24 lutego 2025 r. pełnomocnik inwestora – P. S. – poinformował, że inwestor wraz z małżonką sprzedali przysługujące im prawo udziału we własności przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym, w miejsce strony postępowania wstąpili nabywcy – P. i M. Z. (dalej jako: "skarżący"). Pismem z dnia 17 marca 2025 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżących o toczącym się postępowaniu oraz o gotowości decyzyjnej organu i przysługującym im w związku z tym prawem zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów. Pismo to zostało odebrane – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – przez dorosłego domownika, K. Z. Decyzją z dnia 23 maja 2025 r. PINB nakazał P. i M. Z. oraz Z. D., współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], obręb [...], P. przy ulicy [...] w W., przywrócenie pomieszczeń piwnicznych w budynku do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie robót określonych w załączniku 1 i 2 decyzji. Powiększony komputerowo odpis szkicu z 1954 r. został wskazany jako załącznik do wydanej w dniu 23 maja 2025 r. decyzji PINB, nakazującej przywrócenie budynku w opisanym zakresie do stanu publicznego. Pismem z dnia 10 lipca 20-25 r. P. Z. wniósł o doręczenie mu wydanych przez PINB decyzji podnosząc, że otrzymał zawiadomienie o przekazaniu odwołań od nich, jednakże decyzje nie zostały mu doręczone. PINB pismem z dnia 25 lipca 2025 r., wyjaśnił czego dotyczą prowadzone postępowania oraz wydane decyzje częściowe wskazał, że pisma kierowane do strony odbierane były przez dorosłego domownika – żonę lub syna oraz przesłał kopie wydanych orzeczeń. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję DWINB w pierwszej kolejności wskazał, że organy obu instancji orzekające w sprawie, związane są – zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a – prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2022 r. o sygnaturze akt II SA/Wr 7/22. W tym kontekście DWINB wskazał, że wspomnianym wyrokiem organy zobowiązane były do ustalenia parametrów okien wcześniej istniejących, a nakaz wyrażony w decyzji sformułować w sposób jednoznaczny i czytelny. Organ odwoławczy podniósł, że poprzez obróbkę komputerową szkicu inwentaryzacyjnego z 1964 r. stał on się czytelny i w sposób nie budzący wątpliwości pozwala określić parametry wcześniej istniejących okien. Tym samym, wskazania Sądu co do dalszego postępowania zostały spełnione. Jednocześnie – co podkreślił już wcześniej WSA – wobec braku wymaganej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane - zaistniały podstawy do zastosowania art. 51 pkt 1 prawa budowalnego i nałożenie w zaskarżonej decyzji obowiązku doprowadzenia budynku przy ulicy [...] w W. do stanu poprzedniego, w obrębie pomieszczeń piwnicznych. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że wobec zbycia udziału we własności przez inwestora – P. S. – obowiązek ten należało nałożyć na aktualnych współwłaścicieli budynku. Dodatkowo organ wskazał, że w realiach sprawy, wobec braku zgodnego stanowiska procesowego współwłaścicieli, nałożenie obowiązku na każdego z nich daje gwarancję jego wykonania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. Z. zarzuciła decyzji naruszenie: - art. 7 i 8 oraz 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji częściowej w przedmiocie samowolnie wykonanych otworów w ścianie szczytowej i zamontowanie w nich bram garażowych w sytuacji nierozerwalnego funkcjonalnego połączenia tych robót samowolnie wykonanym wejściem do budynku i schodami do nich prowadzącymi; - art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji w sprawie w sposób uniemożliwiający jej wykonanie; - art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie pism adresowanych do skarżących, a odebranych przez K. Z. było skuteczne, w sytuacji gdy nie jest on domownikiem dorosłym; Do skargi dołączono akt urodzenia K. Z., z którego wynika, że nie jest on osobą pełnoletnią. P. Z. zarzucił zaś pominięcie go w postępowaniu przed PINB i umożliwienie mu czynnego udziału dopiero w postępowaniu na etapie odwoławczym, brak skutecznego doręczenia pisma z dnia 17 marca 2025 r., zawierającego informacje o toczącym się postępowaniu oraz brak doręczenie mu decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedziach na skargi DWINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania również wniósł o oddalenie skarg, podnosząc że kwestie objęte zarzutami skargi zostały już prawomocnie rozstrzygnięte. Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2026 r. Sąd, na podstawie art. 111 §1 p.p.s.a połączył sprawy ze skarga M. Z. i P. Z. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem zostały wniesione na jedną decyzję i mogły zostać objęte jedna skargą. Uczestnik postępowania, obecny na rozprawie wyjaśnił, że postępowanie o zniesienie współwłasności nie zostało jeszcze zakończone. Podniósł, że organ nie wyjaśnił dlaczego jest adresatem obecnie wydanej decyzji i wskazał, że jest to krzywdzące i niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia, przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu (wyrok w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 7/22 z dnia 21 czerwca 2022 r.). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., II OSK 2780/19, publik. CBOSA). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1540/21, publik. CBOSA). W tym kontekście wskazać należy, że w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem II SA/Wr 7/22 Sąd przesądził, w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że większość kwestii rozstrzyganych w postępowaniu była przez organy załatwiona w sposób prawidłowy. Zastrzeżenia Sądu wzbudził załącznik do decyzji, na podstawie którego miały zostać zrealizowane roboty. Sąd uznał go za nieczytelny i nakazał organom ustalić parametry i lokalizację istniejących wcześniej otworów okiennych W tym kontekście Sąd skazuje, że w wykonaniu zaleceń Sądu organy poddały obróbce komputerowej szkic inwentaryzacyjny z 1964 roku i nie tylko załączyły go w formie czytelnej do decyzji, ale także w treści decyzji, w części opisowej wskazały dokładne wymiary okien i ich położenie. Dodatkowo, w drugim załączniku do decyzji wskazane zostało położenie okien. Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi w zakresie oparcia rozstrzygnięcia o nieczytelny załącznik. Dodatkowo, nawet gdyby dla skarżących istotnie nie jest on czytelny, to wymagane parametry zostały opisane szczegółowo w decyzji. Sąd zwraca także uwagę, że w wyroku II SA/Wr 7/22 Sąd wyjaśnił, że "jakkolwiek nie sposób wymagać od organów nadzoru budowalnego, by w tego rodzaju postępowaniach określały parametry techniczne nakazanych prac z precyzją właściwą dla projektu budowlanego". Sąd nie podziela także zarzutu o konieczności uzgodnienia nakazanych prac z organem konserwatorskim. Z akt sprawy wynika jasno, że takie uzgodnienie organy uzyskały w zakresie możliwości zalegalizowania robót. Skoro jednak inwestor nie legitymuje się zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, to w zakresie przywrócenia pierwotnego kształtu budynku (chronionego konserwatorsko), uzgodnienie nie jest wymagane. Zarzut skargi, że organy powinny ustalić jaki był kształt budynku pomiędzy 1964 r. (data sporządzenia szkicu inwentaryzacyjnego), a 2003 r. (data wykonania robót), jest bezzasadny. Nawet jeśli istotnie w tym czasie doszło do zmian w obrębie budynku, to sednem wydanego rozstrzygnięcia jest przywrócenie budynku do stanu poprzedniego, chronionego konserwatorsko, czyli ustalonego w przedmiotowym szkicu. Strona nie przedstawiła zresztą jakichkolwiek dowodów na poparcie tezy, że bryła budynku uległa zmianie w tym okresie, organy zaś w ramach przeprowadzonej kwerendy nie uzyskały takiej informacji. Konkludując, zasadne jest nałożenie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego określnego w załączniku nr 1 i 2 do decyzji PINB. Należy natomiast dobitnie podkreślić, że zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA/Wr 7/22 prawidłowe było nałożenie obowiązku wyłącznie na P. S. (poprzednika prawnego skarżących), z jednoczesnym pominięciem uczestnika Z. D. Sąd wyjaśnił na stronach 12 i 13, że: "Odnośnie do zakresu podmiotowego nakazu nałożonego przez organy nadzoru budowlanego, to w okolicznościach kontrolowanej sprawy fakt nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego wyłącznie na skarżącego jako inwestora a zarazem współwłaściciela nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa. Jak wynika z art. 52 PB inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie zasadnie podkreślano, że powołany przepis nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od oceny organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego (zob. np. wyrok NSA z 12 X 2021, II OSK 2797/18; wyrok NSA z 28 IV 2020 r., II OSK 1530/19 – publ. CBOSA). Przy stosowaniu art. 52 PB uprawnione jest jednak przyjęcie ogólnego założenia, że w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami obciążony powinien zostać inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (np. wyroki NSA z 10 III 2021 r., II OSK 1997/18 i z 16 I 2020 r., II OSK 504/18 – publ. CBOSA). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że wyłącznym inwestorem był skarżący. Co więcej, posiada on tytuł prawny do nieruchomości (udział 1/4 w prawie własności) i korzysta z objętych samowolnymi robotami budowalnymi części budynku na zasadzie quoad usum. W takich uwarunkowaniach nie było podstaw do obciążenia nakazem pozostałych współwłaścicieli, tj. H. D. i A. S. Z akt administracyjnych nie wynika też, by pozostali współwłaściciele w jakimkolwiek stopniu kwestionowali konieczność przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, tak więc nie znajdują uzasadnienia obawy skarżącego, jakoby mógł on doznać przeszkód z ich strony przy wykonywaniu nałożonego na niego obowiązku. Sąd podziela wyrażane już w orzecznictwie stanowisko, że nie ma podstaw do obciążania na podstawie art. 52 PB innych współwłaścicieli, poza inwestorem, jeżeli ani w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie ujawniły się jakiekolwiek okoliczności, które chociaż uprawdopodabniałyby, że mogliby oni podejmować czynności uniemożliwiające wykonanie nakładanego na inwestora obowiązku (zob. wyrok NSA z 6 III 2020 r., II OSK 1133/18 – publ. CBOSA)." Wobec powyższego, stwierdzić należy, że w sposób nieuprawniony organy obowiązek ten nałożyły również na uczestnika Z. D. Wobec prawomocnego stwierdzenia w przywoływanym wyroku II SA/Wr 7/22, że właściwym adresatem obowiązków w orzekanym zakresie był wyłącznie P. S., adresatami decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien być nadal ten podmiot, a wobec zbycia przez P. S. udziału we współwłasności, jego następcy prawni, tj. M. Z. i P. Z. Za niedopuszczalne zatem uznać należy aktualne poszerzenie grona adresatów decyzji o Z. D., albowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie jest niezgodne z przywoływanym wcześniej przepisem art. 153 p.p.s.a Tym samym, wobec prawomocnego rozstrzygnięcia opisanych kwestii, zagadnieniem wymagającym ponownego przeprowadzenia postępowania było wyłącznie szczegółowe wskazanie parametrów i usytuowania otworów okiennych, jakie musza zostać przewrócone w ścianie budynku. To zaś – jak wyjaśniono – zostało wykonane. Nie zasługują także na akceptację pozostałe zarzuty podnoszone w skargach. Niewłaściwy jest zarzut wydania decyzji częściowej w sprawie, skoro kwestia ta objęta już była prawomocnymi wyrokami Sądu i dostatecznie wyjaśniona w poprzednio wydanych wyrokach. W uzasadnieniu wyroku II SA.Wr 7/22 z dnia 21 czerwca 2022 r. Sąd ten wskazał wyraźnie: "Nie stanowiło także wady postępowania wydanie decyzji w przedmiocie robót dotyczących ściany południowej budynku (bramy garażowe na poziomie piwnicy) przy jednoczesnym pozostawieniu do późniejszego rozstrzygnięcia robót obejmujących ścianę wschodnią budynku tj. od strony ul. [...] (schody wraz z wejściem na poziom parteru). Należy podkreślić, że w świetle art. 104 § 2 kpa, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub "w części" albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Skoro ustawodawca wprost dopuszcza możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej "w części", to nie ma podstaw do stawiania organowi administracji zarzutu, że z takiej możliwości skorzystał. Oczywiście warunkiem prawidłowości zastosowania takiej formy rozstrzygnięcia jest podzielność sprawy administracyjnej, rozumiana jako możliwość rozstrzygania kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek (zob. wyrok NSA z 24 X 2012 r., I OSK 1769/11 – publ. CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy taka rozumiana podzielność niewątpliwie występuje. Przedmiotem postępowania administracyjnego były bowiem roboty obejmujące poziom piwnicy od strony ściany południowej budynku, polegające na wykonaniu dwóch bram prowadzących do znajdujących się w piwnicy garaży, oraz roboty dotyczące piętra od strony ściany wschodniej, polegające na doprowadzeniu schodów i wykonaniu bezpośredniego wejścia do pomieszczeń biura skarżącego. Obie te inwestycje mają pod względem techniczno-budowlanym odrębny charakter i mogą funkcjonować niezależnie od siebie. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje, że z perspektywy skarżącego wykonane przez niego roboty stanowiły funkcjonalną całość, związaną z organizacją w budynku działalności gospodarczej dotyczącej komisu samochodowego, to jednak ich odrębność techniczno-budowalna uprawniała organy do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w części. Jakkolwiek rację ma skarżący wskazując, że ani PINB ani też DWINB nie wyjaśnili przyczyn, dla których zdecydowali się na częściowe rozstrzygnięcie sprawy, to jednak Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że rozpatrzenie sprawy w zakresie dotyczącym schodów oraz wejścia do budynku uzależnione jest od stanowiska organu ochrony zabytków, które nie uzyskało jeszcze cechy prawomocności (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 II 2020 r., VII SA/Wa 2155/19 – publ. CBOSA)". Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut w doręczenia zawiadomienia o postępowaniu i gotowości decyzyjnej organu małoletniemu synowi strony. Skarżąca wykazała w skardze (dołączając odpis skrócony aktu urodzenia K. Z.), że pismo z dnia 17 maca 2025 r. istotnie doręczono w sposób nieprawidłowy, bowiem domownikowi nie będącemu osobą dorosłą. Jednakże w tym kontekście wskazać należy, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy, natomiast tylko takie naruszenie prawa procesowego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak słusznie zauważył DWINB w zaskarżonej decyzji, stanowisko sądów administracyjnych jest jednoznaczne jednolite w tej kwestii. Konieczne jest zatem wykazanie, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to mogłoby mieć miejsce wydanie innego rozstrzygnięcia. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ wziął pod uwagę wszystkie istotne kwestie. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1454/18). To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 119/24). W skardze nie wykazano, aby naruszenie art. 10 k.p.a. mogło realnie wpłynąć na wynik sprawy. Tym bardziej, że wszystkie dowody, jakie ewentualnie skarżąca mogła przedstawić po prawidłowym otrzymaniu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, mogła przedstawić także w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że pomimo sfomułowania zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ pierwszej instancji, skarżąca nie podjęła jakiejkolwiek aktywności dowodowej przez DWINB. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania odwoławczego, możliwości zapoznania się aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego, zostało prawidłowo doręczone przez organ drugiej instancji w dniu 13 sierpnia 2025 r. Podobne rozważania odnoszą się co do zarzutów skargi P. Z. Pomimo niewątpliwie wadliwego doręczenia zawiadomienia z dnia 17 marca 2025 r., skarżącemu prawidłowo, w dniu 5 czerwca 2025 r. doręczono decyzję pierwszej instancji. Aktywnie uczestniczył także w postępowaniu przed organem odwoławczym. Strona nie wykazała przy tym, by zarzucane uchybienia w zakresie prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując Sąd stwierdza, że pomimo prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dokonanej kwalifikacji prawnej, organy w niniejszej sprawie niesłusznie rozszerzyły krąg adresatów decyzji w stosunku do ustalonego we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Uchybienie to może zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym, poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez DWINB. Dlatego, w wydanym orzeczeniu Sąd uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje stanowisko w zakresie adresatów decyzji wyrażone w niniejszym rozstrzygnięciu Sądu. Wobec stwierdzenia, że organy w sprawie naruszyły art. 153 p.p.s.a., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.