II SA/Ke 137/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2025 r. znak: WOA.7721.113.2025 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K. kwotę 507,50 (pięćset siedem złotych 50/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 8 grudnia 2025 r., znak: WOA.7721.113.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "ŚWINB"), po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (dalej: "PINB") z 2 września 2025 r., znak: [...], odmawiającej wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu nowej elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K., dwukondygnacyjnego od strony ulic W. i [...] uchylił tę decyzję w części, w jakiej określała ona, że odmowa wydania decyzji dotyczy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K., i w tym zakresie orzekł, że odmowa wydania decyzji dotyczy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K., zaś w pozostałej części utrzymał decyzję PINB w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że decyzja PINB wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej "P.b."). W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że wykonalność decyzji z 10 maja 2000 r., znak: [...], była uzależniona od uzyskania zezwoleń właściwych organów, których brak skutkuje nielegalnością wykonanych robót budowlanych. Zarzucił również, że PINB pominął okoliczność, iż inwestor nie posiadał wymaganych zezwoleń na prowadzenie robót. Wskazał także, że kwestia wymiany gzymsu jest przedmiotem odrębnego postępowania. W piśmie z 29 października 2025 r., uzupełniającym odwołanie, skarżący zarzucił organowi I instancji zaniechanie wezwania inwestora do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co - w jego ocenie - uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym ŚWINB ustalił, co następuje. Decyzją z 10 maja 2000 r. znak: [...] PINB, na podstawie art. 66 pkt 1 P.b., nakazał współwłaścicielom budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w K. wykonanie, w terminie do 30 października 2000 r., robót remontowych wskazanych w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. J. W., stanowiącej załącznik do decyzji. Wśród nakazanych robót wskazano m.in. wykonanie nowej elewacji budynku. Pismem z 12 lipca 2024 r. skarżący zawiadomił PINB o prowadzeniu przez J. K.-S. robót budowlanych przy ww. budynku od strony ul. [...], obejmujących m.in. remont elewacji. Wskazał, że pozwolenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 20 maja 2024 r. zostało zaskarżone do WSA w W., a pozwolenie konserwatorskie nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wniósł o wstrzymanie robót oraz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Postanowieniem z 16 lipca 2024 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez ŚWINB postanowieniem z 3 października 2024 r. Wyrokiem z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 639/24 WSA w Kielcach uchylił oba postanowienia. Sąd uznał, że zostały wydane przedwcześnie, ponieważ organy nie przeprowadziły niezbędnych czynności wyjaśniających, w szczególności oględzin i porównania wykonywanych robót z zakresem robót określonych w ekspertyzie stanowiącej podstawę decyzji z 10 maja 2000 r. Wskazał również, że organy nie ustaliły, czy przed rozpoczęciem robót dokonano wymaganego zgłoszenia oraz uzyskano wymagane zezwolenie konserwatorskie, podkreślając, że sama decyzja z 10 maja 2000 r. nie stanowiła podstawy do rozpoczęcia robót. W wykonaniu wskazań Sądu przedstawiciele PINB przeprowadzili 24 czerwca 2025 r. oględziny ww. budynku. Ustalono, że elewacja dwukondygnacyjnej części budynku położonej u zbiegu ulic W. i [...] została wyremontowana, wykonano nowy gzyms oraz nową wyprawę tynkarską, a nad wejściem do sklepu od strony ul. [...] znajdują się dwa żeliwne wsporniki. Podczas oględzin J. K.-S. oświadczył, że roboty zostały wykonane w latach 2022-2025 na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć administracyjnych oraz za zgodą organu ochrony zabytków. R. K. podniósł natomiast, że wykonane roboty, w tym elewacja i ścianka kolankowa, nie były objęte wymaganymi pozwoleniami, a część robót wykonano z przekroczeniem zakresu decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 20 maja 2024 r. Wobec powyższego PINB zwrócił się do Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przedstawienie stanowiska dotyczącego wykonanych robót oraz informacji, czy inwestor posiadał wymagane pozwolenie konserwatorskie. W odpowiedzi, pismem z 23 lipca 2025 r., Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że wykonane prace nie budzą zastrzeżeń z konserwatorskiego punktu widzenia, a wystrój architektoniczny został starannie odtworzony. Jednocześnie organ ochrony zabytków przedstawił przebieg postępowań konserwatorskich dotyczących tej nieruchomości, wskazując, że decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 20 maja 2024 r. uchylono decyzję Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiającą wydania pozwolenia i udzielono zarządcy sądowemu nieruchomości pozwolenia na wykonanie remontu elewacji części narożnej budynku przy ul. [...] w K., zgodnie z programem robót i projektem budowlanym z 2004 r., z wyłączeniem części elewacji parteru od strony ul. [...]. Ponadto wskazano, że odrębne postępowanie dotyczące robót wykonanych w części parterowej od strony ul. [...] zakończyło się decyzją z 29 kwietnia 2024 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 5 lutego 2025 r. Po przeprowadzeniu powyższego postępowania dowodowego PINB wydał decyzję z 2 września 2025 r., która stała się przedmiotem odwoławczego. Dokonując ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ŚWINB stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 3, ust. 4 i ust. 7 P.b., wykonanie robót remontowych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Budynek przy ul. [...] w K. jest wpisany do rejestru zabytków decyzją z 9 kwietnia 1972 r., znak: [...] Wprawdzie decyzją PINB z 10 maja 2000 r. właścicielom budynku nakazano wykonanie m.in. nowej elewacji, jednak decyzja ta nie stanowiła samodzielnej podstawy do rozpoczęcia robót. Wynikało z niej wprost, że przed ich wykonaniem należało dokonać zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz uzyskać wymagane pozwolenie konserwatorskie. W przedmiotowym przypadku nie zostało, jak wskazał ŚWINB, wykonane zgłoszenie robót do Wydziału Mieszkalnictwa Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w K., tak jak literalnie nakazywała decyzja z 10 maja 2000 r. znak: [...] Natomiast wydana została decyzja z 20 sierpnia 2004 r. Nr [...], o której wspomniano w uzasadnieniu decyzji MKiDN z 20 maja 2024 r. jako o pozwoleniu konserwatorskim. ŚWINB ocenił, w ślad za sugestiami wyroku WSA w Kielcach z 13 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 639/24, że decyzja PINB z 10 maja 2000 r. nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do wykonania remontu tynku na ścianach zewnętrznych w budynku przy ul. [...] w K. i należy uznać, że roboty te wykonane zostały samowolnie. Według uregulowań Prawa budowlanego przepis art. 48 i 49f znajduje zastosowanie w stosunku do samowolnej budowy, natomiast w stosunku do wszystkich innych przypadków samowolnych robót budowlanych, a wiec także do przypadku samowolnego wykonania tynku na obiekcie zabytkowym znajdują zastosowanie przepisy art 50 i art. 51 P.b. Organ przywołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., zastosowany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i zważył, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że inwestor wykonał remont tynku na ścianach zewnętrznych od strony ul. [...] i ul. [...] bez wymaganego według literalnej treści decyzji zgłoszenia do Urzędu Miasta K. i do robót wyżej wymienionych znajduje zastosowanie wyżej wskazany przepis art. 51 ust 1 pkt. 2 P.b. Istotą zaś postępowania unormowanego w art. 51 P.b. jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art 51 P.b., gdy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas w pierwszej kolejności organ może zażądać od inwestora stosownej oceny lub ekspertyzy wskazującej, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem, czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Po otrzymaniu odpowiedniej oceny i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 P.b. decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. W następnym kroku wydawana jest decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 P.b., w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku - pkt 1, albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego - pkt 2. W postępowaniu może jednak wystąpić sytuacja, w której następuje przez organ nadzoru budowlanego ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami oraz sztuką budowlaną i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, co stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Tryb określony w art. 51 P.b. służy usunięciu skutków samowoli budowlanej przez doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli jednak z przeprowadzonego postępowania wynika, że wykonane roboty nie wymagają wykonania dodatkowych czynności lub robót naprawczych, organ jest uprawniony do odmowy nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. W niniejszej sprawie Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 23 lipca 2025 r., stwierdził, że wykonane prace nie budzą zastrzeżeń z konserwatorskiego punktu widzenia, a wystrój architektoniczny został prawidłowo odtworzony. Również ustalenia PINB potwierdziły prawidłowy stan techniczny wykonanej elewacji. Zdaniem ŚWINB, zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność wykonania dodatkowych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. ŚWINB ocenił, że zarzuty odwołania nie mogły odnieść skutku. Okoliczność wykonania robót bez zgody pozostałych współwłaścicieli pozostaje poza właściwością organów nadzoru budowlanego i podlega rozpoznaniu przez sąd cywilny. W konsekwencji ŚWINB uznał, że zasadna była odmowa wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Korekty wymagało jedynie oznaczenie adresu nieruchomości objętej rozstrzygnięciem, gdyż organ I instancji błędnie wskazał numer budynku. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł R. K., domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa, w szczególności: - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewywiązania się z obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia go, w szczególności niewyjaśnienia stanu faktycznego kompleksu budynków Rynek 5, tj. posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. umorzenie postępowania naprawczego, nie kończąc czynności legalizujących i zaniechania doprowadzenia samowolnie wykonanych prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem; - art. 51 ust. 3 P.b., poprzez jego niezastosowanie. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor nie zgodził się z wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. przyjętą przez ŚWINB. W jego ocenie organ błędnie uznał, że w postępowaniu naprawczym wystarczające jest zbadanie wyłącznie technicznej prawidłowości wykonanych robót. Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 i 51 P.b. wymaga również ustalenia, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zaniechał dokonania takich ustaleń, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił ponadto, że organy nadzoru budowlanego nie zakończyły postępowania w sposób przewidziany w art. 51 P.b. W jego ocenie, mimo stwierdzenia wykonania robót z naruszeniem wymogów formalnych, odstąpiono od ich legalizacji oraz wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie naprawcze, pozostawiając wykonane roboty w stanie nieuregulowanym pod względem prawnym. Skarżący podkreślił, że zarówno obowiązek zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i konieczność zakończenia postępowania naprawczego rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 51 P.b. znajdują potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które powołał. W konsekwencji skarżący uznał, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy oraz nie przeprowadziły postępowania naprawczego zgodnie z wymaganiami art. 50 i 51 P.b., co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a żadna z pozostałych strony postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) oraz z naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem skargi są aktualnie decyzje PINB (art. 135 p.p.s.a.) i ŚWINB w K. wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., w postępowaniu naprawczym, a zatem w warunkach stwierdzonej samowoli budowlanej. Decyzje rozstrzygają sprawę po tym, jak wyrokiem z 13 lutego 2025 r. WSA w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/ke 639/24 uchylił postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywanych przez J. K.-S. robót budowlanych w budynku usługowo-mieszkalnym przy ul. [...], polegających na remoncie elewacji budynku dwukondygnacyjnego od strony ul. [...] oraz na wykonaniu nowego wieńca żelbetowego wraz z gzymsem od strony ul. [...] na budynku dwukondygnacyjnym. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia tut. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności, w szczególności oględzin prowadzonych robót budowlanych, uznał, że są to roboty, które odpowiadają treści nakazu określonego w decyzji z 10 maja 2000 r. oraz treści pozwolenia udzielonego decyzją z 11 października 2006 r. Sąd wówczas zauważył, że decyzja z 10 maja 2000 r., została wydana w trybie art. 66 pkt 1 p.bud. (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) i dotyczy obowiązku wykonania robót remontowych wyszczególnionych w przedłożonej ekspertyzie stanu technicznego przedmiotowego budynku, opracowanej przez mgr. inż. J. W. i stanowiącej załącznik do decyzji. Bez oględzin, porównania aktualnie wykonywanych robót z robotami wyszczególnionymi w ww. ekspertyzie, nie sposób stwierdzić, że roboty te są tożsame. Przede wszystkim nie ustalono w ogóle, jakie roboty budowlane są aktualnie wykonywane, poprzestając na informacji z pisma skarżącego z 12 lipca 2024 r. Ponadto Sąd wskazał, że jak wynika z treści decyzji z 10 maja 2000 r., do ww. robót można było przystąpić po uprzednim dokonaniu zgłoszenia do Wydziału Mieszkalnictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w K. oraz uzyskaniu zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., jeżeli w ciągu 30 dni od dnia zgłoszenia Wydział Mieszkalnictwa (...) nie wniesie sprzeciwu. Do kwestii, czy takowe zgłoszenie zostało dokonane, czy ewentualnie wniesiony został sprzeciw, czy zostało wydane zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organy w ogóle się nie odniosły. Sama decyzja z 10 maja 2000 r. nie upoważniała jeszcze do prowadzenia nakazanych w niej robót budowlanych. Po uprawomocnieniu się powyższego orzeczenia sądowego PINB zawiadomił strony o terminie oględzin w sprawie przebudowy ścianki kolankowej i remontu elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K. od strony ul. [...] we K.. W toku oględzin ustalono w szczególności, że elewacja budynku u zbiegu ulic W. i [...] została wyremontowana w całości. Wykonano również m.in. nową ściankę kolankową wraz z wieńcem obwiedniowym. Na elewacji od ul. [...] istnieją dwa wsporniki żeliwne nad wejściem do sklepu delikatesów. Po uzyskaniu pisma wyjaśniającego od Ś. Konserwatora Zabytków w K. tj. opinii na temat robót budowlanych wykonanych przy elewacjach narożnego budynku u zbiegu ul. [...] i [...], PINB wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu nowej elewacji ww. budynku mieszkalno-usługowego, która została co do zasady utrzymana w mocy przez ŚWINB (uchylenie decyzji związane było z koniecznością określenia prawidłowego adresu budynku) i decyzje te stanowią przedmiot prowadzonej aktualnie kontroli sądowoadministracyjnej. Z tymi rozstrzygnięciami nie można się jednak zgodzić, jako że wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego na skutek błędnej wykładni prawa materialnego. Po pierwsze, należy stwierdzić, że organ I instancji nie zawiadomił stron postępowania o wszczęciu kontrolowanego postępowania administracyjnego, choć w świetle art. 53a P.b. postępowanie naprawcze wszczyna się z urzędu. Stosownie do art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W postanowieniu NSA w Warszawie z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę". Organ I instancji przed wydaniem ww. decyzji z 2 września 2025 r. zawiadomił strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin spornego budynku, ale w zawiadomieniu tym nie wskazał podstawy prawa materialnego wskazującej na zakres, rodzaj prowadzonego postępowania nadzorczego. Dopiero wydanie decyzji przez PINB było pierwszą czynnością w tym postępowaniu, którą organ ten "ujawnił" przyjęty kierunek prawnomaterialnej oceny ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji strony dopiero w odwołaniu od tej decyzji miały możliwość wyrażenia swojego stanowiska, sformułowania wniosków i zarzutów odnośnie do przyjętego w sprawie kierunku rozstrzygania na podstawie przepisów art. 51 P.b. Stąd dopiero na etapie odwoławczym skarżący zgłosił zastrzeżenia do ujawnionej w treści decyzji organu I instancji oceny prawnomaterialnej okoliczności faktycznych sprawy i procedowania organu w reżimie postępowania naprawczego. Skarżący zarzucił, że PINB pominął w swoich ustaleniach kwestię zmian konstrukcyjnych budynku (w zakresie ścianki kolankowej i gzymsu), jak również nie wyjaśnił, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analiza decyzji wydanej w I instancji wskazuje, że w efekcie opisanych wyżej naruszeń procedury PINB nie odniósł się (nie badał) kwestii posiadania przez inwestora robot budowlanych prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś w kwestii gzymsu zwrócił uwagę na akceptację przyjętego rozwiązania przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, choć w innej konstrukcji (jako żelbetowy zespolony ze ścianką kolankową od strony poddasza). Zatem dopiero organ odwoławczy mógł odnieść się do zarzutów strony. ŚWINB stwierdził, że z konserwatorskiego punktu widzenia jakość wykonanych prac przy dwóch elewacjach narożnej kamienicy nie budzi zastrzeżeń; ponadto organ nadzoru budowlanego sam ustalił, że cyt.: "(...) tynk trzyma się na ścianie i nie odpada, z czego wynika, że stan techniczny tynku jest dobry." Organ II instancji stwierdził również, że w przedmiotowym przypadku nie występuje konieczność nakazywania wykonania robót budowlanych w celu doporowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a fakt wykonania robót bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli budynku jest sprawą, do rozpatrzenia której właściwym jest wyłącznie sąd cywilny. W tym miejscu wyjaśnić należy, że jak wskazuje się w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, którą Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela, doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza, że inwestor musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to wymóg wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że skoro posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne do legalnego wykonania robót budowlanych, to sprawca samowolnie wykonanych robót budowlanych nie może być w sytuacji lepszej od inwestora legalnie realizującego roboty budowlane, który wymóg ten musi spełniać )zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2026 r., II OSK 1876/23, Lex nr 4035212). Sąd administracyjne wyjaśniają, że o ile przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego, bada się kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem celem postępowania wszczętego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, to brak jest możliwości akceptacji ingerencji w prawo własności innego podmiotu w trakcie doprowadzania wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., II SA/.Kr 1570/25, Lex nr 4070141). Jak wskakuje się także w orzecznictwie sądowym, w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 714/19, lex nr 3009353 i tam: wyroki NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13, z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16, Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, uw. 11 do art. 51; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 3 do art. 51). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego kwestią posiadania przez inwestora prawa do dysponowania na cele budowlanego odnośnie do ocenionych za samowolne robót budowanych przy elewacji spornego budynku w sposób właściwy się nie zajęły. Organ I instancji z urzędu w ogóle nie wyjaśnił, bo takich rozważań w uzasadnieniu decyzji brakuje (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), czy inwestor rozważanym prawem dysponował. Organ ten uniemożliwił stronom postępowania zgłoszenie w tym obszarze zarzutów i wniosków dowodowych z uwagi na "ujawnienie" podstawy prawa materialnego wydanego rozstrzygnięcia dopiero przy wydaniu decyzji, naruszając tym samym art., 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ale również art. 61 § 4 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Zabrakło bowiem odpowiednich ustaleń faktycznych w omawianym aspekcie, a przez to tylko na etapie drugoinstancyjnym w tej sprawie rozważono wymóg legitymowania się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności i naruszenia to mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei organ II instancji ustosunkował się do kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale błędnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego tej kwestii nie są zobowiązane zbadać, czym również dopuścił się obrazy przepisów art., 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w efekcie niewłaściwej wykładni przepisów prawa budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b.). Podobnie nie zostało w sprawie należycie wyjaśnione (z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a co skarżący eksponował w sprawie, czy doszło wskutek samowolnych robót budowlanych przy spornym obiekcie do zmian konstrukcyjnych (ściana kolankowa), a także czy roboty te spełniają wymagania określone przepisami prawa budowlanego. Ustalenia faktyczne dotyczące zmian konstrukcyjnych i jakości wykonanych robót przedstawione w decyzji PINB polegają w zasadzie wyłącznie na tym, że wykonane roboty zyskały akceptację organów nadzoru konserwatorskiego. ŚWINB nie odnosi się do zarzutów skarżącego w tym względzie, ogólnie powołując się na opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków, który nie zgłosił zastrzeżeń do wykonanych prac przy dwóch elewacjach spornej kamienicy. Organy w istocie nie dokonały wnikliwej analizy okoliczności tej sprawy. W uzasadnieniu decyzji powołują się na decyzje z 10 maja 200 r., znak; [...], której kopię dopiero na etapie odwoławczym załączono do akt sprawy, gdy tymczasem akt ten winien zostać przeanalizowany przez oba organy łącznie z powołaną w nim ekspertyzą stanu technicznego budynku celem wyjaśnienia, jaki zakres prac budowlanych winien zostać wykonany w ramach nałożonego obowiązku dotyczącego wykonania nowej elewacji budynku. Nadto tym ustaleniom powinna towarzyszyć wnikliwa analiza decyzji wydanych przez organy ochrony konserwatorskiej. Z akt sprawy wynika, że wykonane przy elewacji przedmiotowego budynku prace budowlane były realizowane m.in. zgodnie z programem robót budowlanych i "Projektem budowlanym" z 2004 r. w ramach pozwoleń konserwatorskich, zaś część poza prac przy elewacji od strony ul. [...] była objęta odrębnym postępowaniem z uwagi na samowolne (bo bez pozwolenia konserwatorskiego) prowadzenie prac remontowych – pismo z 23 lipca 2025 r. tego dowodzi. W aktach sprawy brak jest pełnej dokumentacji z postępowań konserwatorskich, a co najistotniejsze, w uzasadnieniu wydanych decyzji organy obu instancji nie dokonały wnikliwej analizy, jakie konkretnie roboty budowlane były objęte tymi pozwoleniami, a jakie nie, m.in., poprzez analizę załączonych do tych decyzji projektów budowlanych, a następnie porównania tych ustaleń z wymogami nałożonymi na inwestorów decyzją z 10 maja 2000 r. i dołączoną do niej ekspertyzą. W sprawie należy wytknąć organom, że naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje niewyjaśnieniem kwestii szczegółowego zakresu wykonanych robót, które objęte są niniejszym postępowaniem naprawczym, zmian konstrukcyjnych do jakich w ich efekcie doszło i prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy wykonywaniu tych prac. Analiza uzasadnień kontrolowanych obecnie decyzji pokazuje, że ich uzasadnienia w części rozważań są lakoniczne, pobieżne, pomijające niewątpliwie najistotniejsze dla sprawy kwestie. Samo tylko ustalenie, że doszło w sprawie do samowolnego remontu elewacji spornego budynku jest niewystarczające. Przedmiot postepowania a przez to zakres robót budowlanych, o których rozstrzygają organy, musi zostać szczegółowo określony. Sąd zauważa, że roboty budowlane dotyczące wykonania nowego wieńca żelbetowego wraz z gzymsem mają stanowić przedmiot odrębnego postępowania, co wyjaśnił Sąd w sprawie II SA/Ke 639/24. Znamienne jest to, że organy nadzoru budowlanego nie zrealizowały w ten sposób wytycznych zawartych w wyroku sądowym cytowanym powyżej z 13 lutego 2025 r., czym naruszyły również art. 153 p.p.s.a. Przedstawiony wyżej sposób procedowania organów oznacza, że skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na etapie I instancji w sytuacji, gdy organ wszczął postępowanie i wydał rozstrzygnięcie wobec przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o nieujawniony stronom tryb procedowania w postepowaniu naprawczym i odmienne jego przesłanki. I choć stronie zapewniono udział w postępowaniu przed organami I i II instancji, to wskazane naruszenia miały, w ocenie Sądu, również charakter naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Skarżący jako strona postępowania nie miał bowiem możliwości dwukrotnego odniesienia się do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego dotyczące postępowania naprawczego, ponieważ o wszczęciu i prowadzeniu postępowania na podstawie tych przepisów w ogóle nie wiedział. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Podsumowując, dokonanie brakujących ustaleń faktycznych pozwoli, po pierwsze, na określenie jednoznacznie zakresu robót budowlanych wykonanych przy elewacji przedmiotowego budynku objętych niniejszym postępowaniem i ocenionych przez organy jako samowolnych, a po drugie – pozwoli na ocenę, czy na te roboty wymagane było posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i czy takowe ten posiadał, a po trzecie - czy wykonane samowolnie roboty budowlane spełniają warunki techniczno-budowlane (nie tylko w aspekcie wymagań konserwatora zabytków), a przez to również czy nie spowodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Postępowanie naprawcze ma być ukierunkowane na to, by doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, nie tylko z ustawą o ochronie zabytków, ale przede wszystkim z przepisami prawa budowlanego. Służby nadzoru budowlanego mają zapobiegać nadużyciom na gruncie przepisów prawa budowlanego i stać na straży przestrzegania tych przepisów. W tej sprawie zabrakło realizacji tych obowiązków. Przykładem wyjątkowo pobieżnego ich realizowania może być chociażby twierdzenie ŚWINB, że tynk na ścianie budynku się trzyma, z czego wynika, że stan techniczny tynku jest dobry. Wyspecjalizowane organy, jakimi są PINB i ŚWINB, winny dokonywać fachowej oceny całości wykonanych robót, opierając ją na obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych, zasadach sztuki budowlanej i polskich normach w zakresie budownictwa i konstrukcji budowlanych. Zdaniem Sądu, powyżej omówiony sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez orzekające w tej sprawie organy nadzoru budowlanego nie mógł wzbudzać zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Należy też wyjaśnić, że merytoryczne odniesienie się przez Sąd do wskazanych przez skarżącego wątpliwości było przedwczesne, a przez to jest niedopuszczalne. Dopiero bowiem po dokonaniu przez organy brakujących ustaleń i odniesieniu się do nich w stosownym trybie przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w tak przeprowadzonym postępowaniu, możliwe będzie odniesienie się przez Sąd do przyjętej ostatecznie przez organy kwalifikacji robót budowlanych dokonanych przy przedmiotowym budynku i jej wpływu na możliwość i tryb ich legalizacji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie PINB, kierując się powyżej przedstawionymi wskazaniami Sądu i oceną prawną, przeprowadzi postępowanie, respektując prawa stron postępowania wynikające z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 10 i art. 15 k.p.a. W toku tego postępowania organ ustali przy pomocy wszelkich środków dowodowych (art. 75 k.p.a.) zakres wykonanych przy spornym budynku robót budowlanych w zakresie elewacji budynku (w tym ścianki kolankowej i wsporników żeliwnych) i oceni, które z nich są samowolą budowlaną i objęte mają być rozstrzygnięciem merytorycznym w tej sprawie. Następnie wyjaśni, czy na te roboty budowlane potrzebne było legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i czy zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W zależności od wyniku tych ustaleń, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, unikając wskazanych wyżej naruszeń prawa. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art., 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 500 zł, oraz zwrot opłaty kancelaryjnej 7,50 zł.