II SA/Wr 57/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi C. Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.

Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. nakazał skarżącej oraz pozostałym dwojgu współwłaścicielom nieruchomości zabudowanej budynkiem gospodarczym stodoły, wykonanie szeregu określonych robót budowlanych w tym budynku. Według uzasadnienia decyzji postępowanie w tej sprawie toczyło się od 2013 r. Jak ustalono, obecny stan techniczny budynku stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Współwłaściciele nie remontują stodoły od szeregu lat, nie dokonują okresowych kontroli obiektu. W toku postępowania skarżąca deklarowała wykonanie remontu stodoły, co według ekspertyzy technicznej jest uzasadnione ekonomicznie, zaś obiekt niewątpliwie nadaje się do remontu. Obowiązek dbałości o stan techniczny obiektu spoczywa na wszystkich współwłaścicielach (art. 61, art. 70 p.b.). W wyniku kontroli z dnia [...] lipca 2017 r. organ ten ustalił niewykonanie nałożonych decyzją obowiązków. Po ustaleniu obecnego stanu prawnego nieruchomości (skarżąca ma udział 1/2, pozostali współwłaściciele 6/14 i 1/14) organ ten w dniu [...].08.2017 r. skierował do adresatów decyzji upomnienie (art. 15 § 1 p.e.a.), które doręczono w dniach [...] i [...].08.2017 r. Uprzedzono zobowiązanych o grożącej egzekucji i możliwych środkach egzekucyjnych. W nawiązaniu do upomnienia jeden z zobowiązanych oświadczył, że przystępuje do remontu. W dniu [...].08.2017 r. organ ten wystawił tytuł wykonawczy przeciwko skarżącej oraz osobno przeciwko drugiemu zobowiązanemu. Nie wystawiono tytułu wykonawczego przeciwko zobowiązanemu, który przystąpił do remontu. Tego samego dnia organ ten wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącą i drugiego zobowiązanego grzywien w celu przymuszenia w kwotach po [...] zł. W postanowieniu zawarto wezwania do uiszczenia grzywien oraz wykonania decyzji w terminie 3 miesięcy. Jednocześnie doręczono zobowiązanym tytuły wykonawcze zawierające pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów (art. 33 § 1 p.e.a.), zaś w postanowieniu pouczono o przysługiwaniu zażalenia oraz o możliwości umorzenia grzywny w przypadku wykonania obowiązków. W uzasadnieniu postanowienia wyrażono pogląd, że zobowiązani wskazani jako jego adresaci uchylają się od wykonania obowiązku (art. 6 §1 p.e.a.), gdyż skierowane do nich upomnienie okazało się bezskuteczne. Jednocześnie uprzedzono trzeciego zobowiązanego, że stwierdzenie uchylania się przez niego z wykonania obowiązku w przyszłości, wywoła wszczęcie egzekucji również przeciwko niemu. Wybór stosownego środka egzekucyjnego uzasadniono przez ocenę, że grzywna jest środkiem mniej uciążliwym od wykonania zastępczego. Skoro zaś jeden z zobowiązanych jedynie przystąpił do wykonania obowiązku, to celowe było stosowanie środka przymuszającego do tego pozostałych zobowiązanych. Grzywny w wymierzonej wysokości powinny okazać się skuteczne i skłonią zobowiązanych do wykonania obowiązku w dodatkowym terminie. Wysokość grzywien uzasadniona była zarówno długością okresu zaniechania remontu stodoły jak i przewidywanym kosztem wykonania nakazu. Ustawa określa górną granicę grzywny na 10.000 zł, przy czym wymierza się ją jednorazowo. Grzywna nie stanowi kary, lecz jest środkiem nacisku, aby skłonić zobowiązanego do dobrowolnego wykonania (por. wyrok II OSK 1822/10). Dla zobowiązanych dogodniejsze będzie zrealizowanie obowiązków, niż przedłużanie postępowania, tym bardziej, że grzywny stanowią znaczną część przewidywanych kosztów remontu. W tym stanie sprawy skarżąca reprezentowana przez adwokata złożyła zarzuty oraz osobno zażalenie na grzywnę. W dniu [...].11.2017 r. zobowiązany wykonujący remont powiadomił PINB o rozpoczęciu końcowej części robót budowlanych. Organ (art. 32 p.p.s.a.) postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. uznał zarzut za nieuzasadniony. Nin. sprawa dotyczy postanowienia o wymierzeniu grzywny. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 119 § 1 wskutek nałożenia grzywny w sytuacji, gdy inny zobowiązany przystąpił do wykonania obowiązku, art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. i art. 7 § 2 p.e.a. przez pominięcie możliwości finansowych i sytuacji bytowej skarżącej przy określaniu wysokości grzywny. Wniosła o uchylenie postanowienia i wymierzenie skarżącej grzywny w kwocie [...] zł oraz wyznaczenie terminu 12 miesięcy na jej uiszczenie i wykonanie obowiązku. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoją sytuację majątkową. Dochody ma niewielkie, a posiadane środki finansowe przeznaczyła na remont mieszkania i koszty leczenia. Zaskarżonym postanowieniem organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podzielił ocenę organu egzekucyjnego, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku. Wysokość grzywny była prawidłowa, zgodna z zasadami celowości i skuteczności (por. wyrok II SA/Wr 112/17). Nie były istotne możliwości finansowe zobowiązanego (tak w wyroku II OSK 1148/04). Dolegliwość finansowa ma przymusić zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku, po którym grzywna ulega umorzeniu lub może zostać zwrócona (art. 125 i art. 126 p.e.a.). Wymierzenie grzywny nie musi zatem wpływać na sytuację majątkową zobowiązanego, a ponadto jest i tak mniej dolegliwe od wykonania zastępczego. Działanie jednego z zobowiązanych nie zwolniło skarżącej z obowiązku, zaś rozliczenie kosztów remontu to kwestia cywilnoprawna (por. wyrok II OSK 1014/14). Skarżąca nie podjęła jakichkolwiek działań w celu wykonania obowiązku. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła zarzuty zgłoszone w zażaleniu. W uzasadnieniu twierdziła, że nadmierna dolegliwość i bezpodstawność zastosowanego środka egzekucyjnego pozostaje w nierozerwalnym związku z sytuacją bytową strony. Nie było uzasadnione przymuszanie skarżącej do podjęcia współdziałania z tym zobowiązanym, który dobrowolnie wykonuje obowiązek wspólny. Skarżąca nie realizuje obowiązku wyłącznie z powodu braku środków finansowych. Nie jest również w stanie zapłacić grzywny wymierzonej w niemal maksymalnej wysokości. Grzywna nie spełni więc swojej funkcji, a jedynie pogłębi trudności finansowe skarżącej i przeciwnie, ograniczy jej możliwości wykonania obowiązku. Grzywna powinna być proporcjonalna do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy oraz nie powodować nadmiernej uciążliwości dla zobowiązanego. W powołanym przez organ wyroku OSK 1148/04 wskazano, że przy ustalaniu wysokości grzywny mają znaczenie zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.a.) i niezbędności (art. 7 § 3 p.e.a.). Należy stosować dolegliwość niezbędną do realizacji obowiązku. Ustalenie wysokości grzywny nie jest dowolne (podobnie wyrok II OSK 1915/13). Skarżąca powtórzyła opis własnej sytuacji majątkowej i osobistej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Skarżąca złożyła następnie wniosek dowodowy z fotografii i faktur na okoliczność wykonania nakazanego remontu w całości w lutym 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wiadomo, w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma do dyspozycji dwa różne środki prawne, zatem zarzuty oraz zażalenie na postanowienie. Nie ulega wątpliwości, że każdy z tych środków posiada sobie jedynie właściwe przesłanki skutecznego kwestionowania zastosowanego środka egzekucyjnego. Dlatego argumentacja zobowiązanego w przypadku postępowania zażaleniowego nie powinna zawierać wskazania podstaw zarzutu (art. 33 p.e.a.), jak przykładowo wykonania obowiązku, niewykonalności obowiązku, niedopuszczalności egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego albo zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Argumentacja ta będzie wówczas bezskuteczna. Miejscem dla jej rozpatrzenia jest wyłącznie postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutu. Dla sądu administracyjnego argumentacja taka jest prowadzona poza granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i dlatego nie powinna być w ogóle rozważana, poza wskazaniem na jej bezprzedmiotowość (patrz ponadto wyroki II OSK 117/14 lub 109/17 z powołanym tam orzecznictwem). Organ wymierza grzywnę w warunkach uznania administracyjnego, co ogranicza kontrolę sądową postanowienia do oceny należytego uzasadnienia jej wymiaru w granicach ustawowych, poprzedzonego wszechstronnym rozważeniem wszelkich okoliczności mogących mieć znaczenie. Niewątpliwie organ trafnie powołał się na zasadę celowości i skuteczności zastosowanego środka. W zakresie sytuacji majątkowej skarżącej organ trafnie podkreślił, co przyznaje sama skarżąca, że posiadała ona środki finansowe wystarczające do pokrycia wydatku na remont stodoły, jednak uznała następnie inne wydatki za pilniejsze lub ważniejsze. Sama zatem skarżąca wywołała w sposób świadomy sytuację, w której musiała zostać wszczęta wobec niej egzekucja. Jednocześnie organ uzależniał samo wszczęcie egzekucji od podstawy osoby zobowiązanej, wyrażenia chęci zrealizowania obowiązku i jej poparcia konkretnymi czynnościami. Skarżąca takiej deklaracji nie złożyła, a przeciwnie, powiadomiła organ egzekucyjny, że będzie biernie oczekiwać na zrealizowanie obowiązku przez innego zobowiązanego. Ponowiła taką deklarację w treści zażalenia i skargi, że przystąpi do remontu o ile zobowiązany, który obecnie wykonuje roboty budowlane, jednak ich nie wykona. Skarżąca manifestowała więc brak zamiaru wykonania obowiązku pomimo jego doprecyzowania w decyzji, a następnie wdrożenia egzekucji. W tej sytuacji organ nie miał powodu, aby rozważać sytuacje majątkową skarżącej, a tym bardziej nadać tej okoliczności znaczenie przy ocenie wysokości orzeczonej grzywny. Obecnie sama skarżąca w treści wniosku dowodowego przyznała zaistnienie okoliczności uzasadniającej umorzenie grzywny. Oczywiście wniosek dowodowy był niedopuszczalny (fotografie) lub bezzasadny, gdyż okoliczności powstałe po wydaniu zaskarżonego postanowienia i nie mające znaczenia dla oceny wysokości grzywny, nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia. Było bezsporne, że wymiar grzywny nie naruszał ustawy ustalającej jej górną wysokość, zaś postanowienie było procesowo niewadliwe. Inne okoliczności, w tym podniesione w skardze, nie mogły mieć w nin. sprawie znaczenia (por. jeszcze wyroki II OSK 1571/11 i inne powołane w komentarzu do art. 121 p.e.a. J. Radwanowicz-Wanczewskiej w Lex red. D. Kijowski, I OSK 944/16, II OSK 1157/16). Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.