II OZ 415/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. T. i A. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2264/17 o odmowie wstrzymania egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym w sprawie ze skargi K. T. i A. T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2264/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu zawartego w skardze K. T. i A. T. (dalej jako skarżący) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku o wstrzymanie egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym dotyczącej rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] i [...] od strony działki nr [...] w Ł. gmina S., na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), odmówił wstrzymania egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 3 P.p.s.a. Sąd podkreślił wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania aktu lub czynności i zaznaczył, że zastosowanie jej może mieć miejsce jedynie gdy strona wnioskująca o wstrzymanie wykaże i należycie uzasadni zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. (zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków). Sąd uznał, że wniosek skarżących nie zasługuje na uwzględnienie bowiem samo zawarcie wniosku o wstrzymanie w skardze nie jest wystarczające dla jego pozytywnego rozpatrzenia w oparciu o przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Strona nie wskazała żadnych informacji bądź argumentów, odnoszących się do określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek wstrzymania wykonania aktu mogących wykazać bądź przynajmniej uprawdopodobnić, że jego wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wywołania po stronie skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podkreślił, że sąd administracyjny nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na etapie badania wniosku o wstrzymanie wykonania Sąd nie bada też skargi, ani zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem. Tego Sąd dokona dopiero po przeprowadzeniu rozprawy. Samo powołanie się na ewentualne konsekwencje w postaci nakazu rozbiórki nie zwalnia strony z obowiązku szczegółowego uzasadniania wniosku o wstrzymanie wykonania. Zdaniem Sądu przedstawiona lakoniczna argumentacja wniosku jest niewystarczająca do uznania, że wykonanie zaskarżonego postanowienia wywoła skutki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia skarżących, pozbawione uzasadnienia, niepoparte faktami ani odnoszącymi się do nich dowodami, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Sąd zauważył, że strona skarżąca wniosła o wstrzymanie egzekucji, tymczasem zaskarżonym do Sądu postanowieniem odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania egzekucji administracyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że nawet złożenie wniosku o wstrzymanie zaskarżonego orzeczenia nie wywołałoby żądanego skutku, ponieważ akt odmowny nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnego obowiązku, nie powoduje więc bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W związku z tym, że postanowienie to nie podlega realizacji (czy w sposób dobrowolny czy przy zastosowaniu przymusu egzekucyjnego) wniosek o wstrzymanie jego wykonania nie mógł być uwzględniony. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być tylko takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania wnioskowanego postanowienia. Skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzucili naruszenie art. 61 § 2 (powinno być § 3) P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia z dnia 19 grudnia 2017 r. Ponadto sformułowane zostały zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 7a K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela tj. strony skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym; 2. art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia z dnia 19 grudnia 2017 r.; 3. art. 154 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie poprzez niezweryfikowanie czy strona skarżąca posiada słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony, co doprowadziło do odmowy wstrzymania egzekucji o charakterze niepieniężnym; 4. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie skarżącym w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek, którymi kierował się WSA przy wydawaniu postanowienia z dnia 19 grudnia 2017 r. Na tej podstawie wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym prowadzonej wobec skarżących dotyczącej rozbiórki ogrodzenia do czasu zakończenia postępowania z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wobec skarżących. Wystąpiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z 9 zdjęć załączonych do zażalenia na okoliczność zobrazowania jak wygląda rzekoma droga przylegająca do ogrodzenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie został na stronę nałożony obowiązek rozbiórki ogrodzenia, a tym samym strona nie nabyła żadnego prawa. W związku z tym zastosowanie ma art. 154 K.p.a. normujący instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, ponieważ skarżący nie nabyli żadnych praw z związku z wydanymi w tej sprawie decyzjami. Zarzucono, że Sąd w skarżonym postanowieniu nie wskazuje czy badał interes społeczny i słuszny interes strony czym naruszył zasadę zapewnienia stronom udziału w postępowaniu i zasadę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd nie ustalił rzeczywistego stanu prawnego, jak również nie sprawdził całej dokumentacji związanej z planem zagospodarowania przestrzennego czy opinii wydanych w sprawie, co doprowadziło do wydania niekorzystnego dla skarżących postanowienia. Dalej skarżący podnoszą argumenty o błędnym zakwalifikowaniu działki nr [...] symbolem 4.KDW. w planie miejscowym. Jest bowiem ona ścieżką, której nie mogą użytkować pojazdy dwuśladowe. Następnie przytoczono argumenty wskazujące na niemożliwość postawienia ogrodzenia w innym miejscu niż dotychczasowe. Stan rzeczywisty mają potwierdzać dołączone zdjęcia. Postawienie ogrodzenia kosztowało skarżących dużo wysiłku, jak również obciążyło ich finansowo. Nakazanie rozbiórki ogrodzenia, które kosztowało ich 20.000 zł jest środkiem uciążliwym dla skarżących z uwagi na ich ciężką sytuację finansową i życiową i doprowadzi do zniszczenia tego co zostało zbudowane. Uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego uzasadnia zasadność wniosku o wstrzymanie. Skarżący podnoszą, że nikt nie pofatygował się zobaczyć problematyczne ogrodzenia tylko bez oględzin wydał kuriozalną decyzję. Strony nie były prawidłowo informowane przez urzędników w związku z czym nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji działań bądź zaniechań urzędników. Rozbiórka ogrodzenia poprzez możliwość naruszenia miru domowego zagrozi bezpieczeństwu skarżących, którzy są osobami starszymi i schorowanymi. Konsekwencje nakazania rozbiórki ogrodzenia mogą być trudne do odwrócenia, a następstwa rozbiórki mogą nie przywrócić stanu sprzed egzekucji. Jeżeli z żądania strony wynika, że domaga się ona weryfikacji decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa, to organ administracji powinien pouczyć stronę o niemożliwości orzekania w trybie komentowanych przepisów i potraktować żądanie strony jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej aktu lub czynności. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności, które stanowić będą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Zasadniczo więc ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej. Samo złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia nie jest wystarczające. We wniosku należy wskazać na okoliczności, które są prawdopodobne i które w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji mogą doprowadzić do powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Na podstawie tych okoliczności Sąd ma dojść do przekonania, że zagrożenia wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. są prawdopodobne i ochrona skarżących przed nimi wymaga wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że musi wystąpić związek przyczynowy między skutkami jakie realnie wywołuje wykonanie decyzji a powstaniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. W tym celu strona skarżąca winna powołać takie okoliczności, które związane są ze skutkami jakie wywołuje wykonanie takiej decyzji. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący wnioskując o wstrzymanie wykonania postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, nie wykazali na czym w ich sytuacji będzie polegało narażenie ich na powstanie znacznej szkody czy wystąpienie po ich stronie trudnych do odwrócenia skutków. Należy wskazać, że zagrożenia z art. 61 § 3 P.p.s.a. tj. znaczna szkoda czy trudne do odwrócenia skutki muszą być powiązane z wykonaniem zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie, którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym prowadzonej wobec Państwa K. i A. T., dotyczącej rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] oraz [...] od strony działki nr [...] położonych w Ł., w gminie S., prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie na podstawie decyzji z [...] października 2012 r. znak: [...]. Zatem skutkiem takiego postanowienia nie jest nakaz dokonania rozbiórki ogrodzenia, który bezpośrednio wynika z decyzji PINB w Tarnowie z [...] października 2012 r. ale odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, które w oczekiwaniu skarżących miało doprowadzić do wstrzymania prowadzonej w oparciu o tę decyzję egzekucji administracyjnej. Wobec tego argumentacja ukierunkowana w skardze a następnie w zażaleniu na wykazanie znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków związana z dokonaniem rozbiórki ogrodzenia (zagrożenie bezpieczeństwa miru domowego, poniesione koszty wzniesienia ogrodzenia czy ich trudna sytuacja finansowa i życiowa) jest chybiona. W niniejszej sprawie zaskarżone bowiem zostało postanowienie, które nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania. Powoduje jedynie to, że organ nie będzie prowadził postępowania w związku z wnioskiem skarżących o wstrzymanie egzekucji administracyjnej. W szczególności nie spowoduje konieczności dokonania rozbiórki ogrodzenia. Taki skutek ma decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] października 2012 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji akt odmowny nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnego obowiązku, nie powoduje tym samym skutków w postaci znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Skoro tak, to wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Kolejną kwestią jest niewystarczające uzasadnienie samego wniosku o wstrzymanie. Nie ulega wątpliwości, że przywołanie podstaw wstrzymania i ich podstawy prawnej nie daje możliwości dokonać oceny czy w rozpoznawanej przez Sąd sprawie wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione na podstawie art. 61§ 3 P.p.s.a. Słusznie argumentuje Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący w złożonym wniosku nie wskazali żadnych informacji bądź argumentów, odnoszących się do określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek wstrzymania wykonania aktu, mogących wykazać bądź przynajmniej uprawdopodobnić, że jego wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wywołania po stronie skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Poza ogólnym twierdzeniem o zagrożeniu bezpieczeństwa osobistego skarżących czy wystąpieniu trudnych do odwrócenia skutków wskutek wykonania rozbiórki nie wskazano argumentów i dowodów na ich potwierdzenia. Sąd nie może we własnym zakresie poszukiwać uzasadnienia dla wniosku o wstrzymanie. Należy zaznaczyć, że na etapie postępowania o udzielenie ochrony tymczasowej nie jest rozpatrywana skarga. Sąd bada wyłącznie czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd nie dokonuje natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu, bowiem na tym etapie nie jest do dopuszczalne. Wobec powyższego chybione są wszystkie zarzuty zażalenia związane z wadliwym prowadzeniem przez organy administracyjne postępowania zakończonego postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...]. Ocena taka jest właściwa dla merytorycznego rozpoznania skargi. W niniejszej sprawie, skarżący nie uzasadnili należycie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i nie wykazali istnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a. Tymczasem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd, co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" oraz bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku. Skoro nie wykazano w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to wówczas brak jest podstaw do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący nie wykonali ciążącego na nich z mocy art. 61 § 3 P.p.s.a. obowiązku wykazania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Dodatkowo charakter zaskarżonego postanowienia uzasadniał odmowę wstrzymania bowiem akt ten nie nadawał się do wykonania. Sąd I instancji nie naruszył art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem w istocie skarżący nie przedstawili w skardze, żadnych okoliczności świadczących o możliwości powstania znacznej szkody czy trudnych od odwrócenia skutków związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.