II SA/Wr 408/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi A. G. i R. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 1.014 zł (słownie: tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Decyzją z dnia [...].05.2014 r. PINB w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) – dalej: "u.p.b.", nakazał A. G. i R. G. (powoływanych w dalszej części także jako: inwestorzy lub skarżący), rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego. Organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęte zostało z urzędu po przekazaniu przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia dokonanego przez inwestorów wybudowania dom letniskowego. W oparciu o dowód z oględzin i dokumentację fotograficzną ustalono, że na działce nr [...] w [...] znajduje się murowany budynek letniskowy obity deskami i dachem dwuspadowym krytym gontem bitumicznym. Jest to obiekt jednokondygnacyjny. Wysokość pomieszczeń wynosi 2,20 m. Obiekt ma wymiary 6,60 m x 4,60 m i wysokość 4 m. Zlokalizowany jest w odległości 3 m i 1,5 m od granic działek sąsiednich. W obu ścianach równoległych do tych granic znajdują się otwory okienne. W odległości 7,50 m od budynku znajduje się linia energetyczna średniego napięcia. Ustalono, że budowa miała miejsce w 2002 r. i prowadzona byłą bez pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do zalegalizowania samowoli z uwagi na niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 48 ust. 2 u.p.b.), a mianowicie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) – dalej powoływanym jako: rozporządzenie. Nie byłoby przy tym uzasadnione orzeczenie nakazu rozbiórki jedynie przeważającej części budynku, ponieważ nie doprowadziłoby to obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie było więc istotne, że budowa jest zgodna z planem miejscowym. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów, DWINB decyzją z dnia [...].07.2014 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wywiedziona na ostateczną decyzję skarga A. G. i R. G. do sądu administracyjnego została uwzględniona wyrokiem z dnia [...].12.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 654/14, którym uchylono decyzję DWINB z dnia [...].07.2014 r. W wyrażonej w tym wyroku ocenie Sąd uznał za prawidłowe zastosowanie art. 48 u.p.b., skoro inwestorzy dopuścili się w 2002 r. samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wątpliwości Sądu budziła natomiast ocena organów, że budowa narusza przepisy techniczno-budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie Sąd wskazał na brak rozważenia przez organ dwoistego charakteru przepisu § 12 wskazanego rozporządzenia. Sąd wyjaśnił, że ten przepis zalicza się do techniczno-budowlanych wówczas jedynie, gdy kwestia usytuowania budynku ma związek z wymogami bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia. W braku istnienia tych wymogów przepis ten Sąd odniósł do sytuacji konfliktu sąsiedzkiego o podłożu cywilnoprawnym, który w tej sprawie nie występuje (właściciele sąsiednich nieruchomości akceptują obecne usytuowanie budynku). W tym przypadku o możliwości usytuowania obiektu z pominięciem wymogów odległościowych, według Sądu, powinien rozstrzygać właściwy organ, czy to stosując art. 9 u.p.b., czy raczej samodzielnie. Organ powinien również jednoznacznie ustalić charakter budowlany działek sąsiednich. Za istotne uznano udokumentowanie prawnego przebiegu granicy (mapa geodezyjna lub inne dokumenty). Istotne było także rozważenie, czy o istnieniu możliwości niestosowania § 12 rozporządzenia z uwagi na wyłączenie w prawie miejscowym, może decydować samodzielnie organ nadzoru budowlanego, czy raczej w oparciu o zaświadczenie innego właściwego organu. Istotne było rozważenie, czy likwidacja otworów w ścianach budynku przez sprawcę samowoli budowlanej po wszczęciu postępowania rozbiórkowego była legalna i powinna mieć wpływ na stosowanie § 12 rozporządzenia, zatem jaki w tym zakresie należało przyjąć stan faktyczny w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Z uwagi na zasadę oceny prawnej na korzyść inwestora, to jest z przyjmowaniem wersji przepisów pozwalającej na legalizację, Sąd uznał za nieodzowne dokonanie analizy przepisów § 12 rozporządzenia - w dacie budowy i dacie orzekania, przy czym według obecnego stanu sprawy to raczej organ samodzielnie oceni, czy konkretne usytuowanie budynku, nie naruszające § 12 rozporządzenia, jako przepisu techniczno-budowlanego, uzasadnia bezwzględne orzeczenie nakazu rozbiórki z uwagi na cywilnoprawną ochronę właścicieli działek sąsiednich. Na zakończenie Sąd wyraził stanowisko, że przymiot strony (art. 28 k.p.a.) posiadają właściciele działek sąsiednich. Rozstrzygając ponownie sprawę DWINB decyzją z dnia [...].04.2015 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...].05.2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kontynuując postępowanie PINB wdrożył procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...].07.2017 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji wymienionej w art. 48 ust. 3 u.p.b. w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia. W związku z niewykonaniem obowiązków pozwalających na legalizację budynku, decyzją z dnia [...].01.2018 r. PINB nakazał inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów, DWINB decyzją z dnia [...].03.2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].01.2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji, poza przytoczeniem obszernych fragmentów z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Wr 654/14 oraz własnej decyzji z dnia [...].04.2015 r., wskazał na istotę wydanego wyroku, którą było umożliwienie skarżącym legalizacji samowoli budowlanej, co też PINB uczynił postanowieniem z dnia [...].07.2017 r. Wydanie tego postanowienia uzależniło legalizację samowoli budowlanej od zachowania odwołujących, tj. realizacji obowiązku w wyznaczonym terminie. Niewykonanie obowiązku legalizacyjnego, sformułowanego zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b., spowodowało wydanie nakazu rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli A. G. i R. G., zarzucając DWINB naruszenie: 1). art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ nadzoru tego, że organ I instancji nie wykonał w całości nałożonych przez DWINB wytycznych wskazanych w decyzji z dnia [...].04.2015 r., tj. poprzez brak należytego ustalenia czy sąsiednie nieruchomości spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów, w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej; 2). art. 7, art. 8 oraz art. 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ nadzoru faktu, że organ I instancji nie uwzględnił wytycznych nałożonych w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 654/14 oraz w decyzji z dnia [...].04.2015 r., co wyrażało się w tym, że organ I instancji ustalił, iż budynek gospodarczy znajdujący się na działce [...] w znacznym stopniu narusza przepisy techniczno-budowlane, w sytuacji, w której zarówno z ww. wyroku oraz z decyzji z dnia [...].04.2015 r. jednoznacznie wynika, że budynek nie narusza § 12 rozporządzenia; 3). art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia przez organ nadzoru faktu, że organ I instancji naruszył słuszny interes skarżących poprzez nałożenie na nich obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. z jednoznacznym wskazaniem na konieczność rozbiórki części budynku stanowiącego przedmiot postępowania legalizacyjnego, tym samym całkowicie pomijając stanowisko wyrażone w wyroku z dnia [...].12.2014 r. oraz z decyzji z dnia [...].04.2015 r., z których jednoznacznie wynika, że budynek nie narusza § 12 rozporządzenia, jako przepisu techniczno- budowlanego. Tym samym wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., w zakresie nałożonym przez organ I instancji, było w ocenie skarżących postępowaniem jedynie pozornym, bowiem zmuszało ich do rozbiórki większości budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...].07.2018 r. T. B.-L. i J. L. poinformowali Sąd, że od dnia [...].11.2016 r. nie są już właścicieli działki letniskowej nr [...] w [...]. W związku z powyższym przestali być stroną w sprawie. Otrzymane pismo zostało przekazane do DWINB celem ustosunkowania się przez organ. W odpowiedzi z dnia [...].08.2018 r. DWINB wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego krąg stron postępowania został ustalony przez organ na podstawie posiadanych akt sprawy. Na rozprawie w dniu 2.10.2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymując argumentację skargi i zarzuty w niej zwarte podniósł dodatkowo, że od roku 2016 organy nie potrafiły prawidłowo ustalić stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje bowiem w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu. Zaskarżona decyzja, poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji oraz wydane przez ten organ postanowienie z dnia [...].07.2017 r. zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego stanowił art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 u.p.b., określa art. 52 cytowanej ustawy, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ponadto, jak wskazał WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 04.12.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 654/14, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości posiadanie przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) przez właścicieli działek sąsiednich. W tej sytuacji, gdy decyzja ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel (właściciele) nieruchomości, którzy znajdują się w obszarze oddziaływania samowolnie wybudowanego obiektu. Dokonanie w tym zakresie koniecznych ustaleń jest o tyle istotne w sprawie, skoro obowiązkiem orzekających organów było rozważenie dwoistego charakteru przepisu § 12 rozporządzenia. Sąd nałożył tym samym na organy nadzoru budowlanego obowiązek dokonania samodzielnej oceny, czy konkretne usytuowanie budynku, nie naruszające § 12 rozporządzenia, jako przepisu techniczno-budowlanego, uzasadnia bezwzględne orzeczenie nakazu rozbiórki z uwagi na cywilnoprawną ochronę właścicieli działek sąsiednich. Ponadto w ocenie Sądu, konieczne było jednoznaczne ustalenie, że działki sąsiednie mają charakter budowlany. Zgodne zatem z wytycznym zawartymi w opisanym wyroku, dokładne wyjaśnienie sprawy w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, wymagało ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Temu obowiązkowi nie sprostano w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z pisma z dnia [...].07.2018 r. – T. B.-L. i J. L., a więc osoby, którym organy doręczały podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia, przestali być właścicielami działki nr [...] z dniem [...].11.2016 r. W takim przypadku skierowanie decyzji do osób niebędących stroną w postępowaniu administracyjnym świadczy o wadliwości takiego aktu. Ponadto, skoro nie ustalono prawidłowego kręgu stron postępowania, wątpliwość budzi stwierdzenie wyrażone przez DWINB w zaskarżonej decyzji na temat braku sprzeciwu co do usytuowania spornego budynku, którego nie zgłosili właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...]. Tym samym orzekające w sprawie organy w istotny sposób naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., obligujące organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Na podstawie art. 134 p.p.s.a., wady postępowania w tym zakresie, sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, był obowiązany uwzględnić z urzędu. Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego ustali wobec tego prawidłowy krąg stron postępowania. Nie jest to jedyny mankament stwierdzony przez Sąd w uchylonych orzeczeniach organów nadzoru budowlanego. Z uzasadnienia decyzji organów I i II instancji, a także z uchylonego postanowienia z dnia [...].07.2017 r. wynika, że w istocie wydające je organy polemizują ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w prawomocnym wyroku z dnia [...].12.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 654/14. Dotyczy to zwłaszcza stanowiska Sądu dotyczącego oceny tego, czy konkretne usytuowanie budynku uzasadnia bezwzględne orzekanie nakazu rozbiórki z uwagi na cywilnoprawną ochronę właścicieli działek sąsiednich, a także rozważań, czy likwidacja otworów w ścianach budynku przez sprawcę samowoli budowlanej po wszczęciu postępowania rozbiórkowego była legalna i powinna mieć wpływ na stosowanie § 12 rozporządzenia. W ten sam sposób należy ocenić stanowisko organów na temat dokonania analizy przepisów § 12 rozporządzenia w dacie budowy i dacie orzekania. Jeżeli DWINB nie zgadzał się ze stanowiskiem Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 654/14, to ten wyrok - we właściwym czasie - powinien zaskarżyć skargą kasacyjną. DWINB nie skorzystał z tej możliwości. Wobec tego wyrok ten jest prawomocny i zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w nim wyrażone wiążą w sprawie organy administracji. Rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane więc były one zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku, bez względu na posiadanie odmiennego stanowisko prawnego na temat rozpatrywanej sprawę. W końcu nie można nie zauważyć, że stanowisko DWINB wyrażone w zaskarżonej decyzji na temat budowlanego charakteru działek sąsiednich jest w istocie powtórzeniem stanowiska tego organu wyrażonym w decyzji z dnia [...].04.2015r., którą organ uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...].05.2013 r. Wówczas jednym z powodów takiego rozstrzygnięcia była konieczność ustalenia, czy działki sąsiadujące bezpośrednio z budynkiem należącym do skarżących są działkami budowlanymi. Według wskazań zwartych w tamtej decyzji, w ponownie prowadzonym postępowaniu należało ustalić i ocenić, czy sąsiednie nieruchomości w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, spełniają wymogi realizacji obiektów budowalnych wynikających z odrębnych przepisów. Jak wynika z lektury uzasadnienia obecnie zaskarżonej decyzji, kwestia ta nadal nie została wyjaśniona. DWINB ograniczył się zasadniczo do powtórzenia stanowiska zawartego w decyzji [...].04.2015 r. Tym razem jednak z odmiennym skutkiem procesowych, ponieważ organ II instancji nie uchylił decyzji organu niższej instancji lecz utrzymał ją w mocy. Z podanych powodów i w okolicznościach przedstawionych powyżej, Sąd odstąpił od merytorycznej oceny orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.