II SA/Wr 297/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi H. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb [...] w rejonie dawnej kopalni [...] postanawia: odrzucić skargę.

H. Ł. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z [...] III 2023 r. (nr [...]) w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z [...] X 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb [...] w rejonie dawnej kopalni [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art.: 4, 6 i 14 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej "upzp" polegające na powzięciu uchwały z przekroczeniem granic władztwa planistycznego oraz art.: 2, 21 ust.1, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i niewyważenie słusznego interesu strony w stosunku do interesu społecznego. Skarżący wniósł o uchylenie uchwały i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powołano się na przysługujące skarżącemu prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego uchwałą nr [...] z [...] X 2021 r. i konkretne plany inwestycyjne w postaci budowy ośrodka sportów zimowych, jakie miało umożliwić uchwalenie dla tago terenu planu miejscowego zgodnego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odstąpienie od uchwalenia planu miejscowego narusza w ocenie skarżącego jego interes prawny rozumiany jako prawo do zrealizowania zamierzonego dużo wcześniej i uzgodnionego z władzą przedsięwzięcia inwestycyjnego, na co poniesione zostały już znaczne nakłady. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.), dalej "usg", skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała o uchyleniu uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 upzp, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 upzp). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Inaczej mówiąc jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Powyższa ocena odnosi się również do uchwały zmieniającej, bądź uchylającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaznaczyć należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości (v. postanowienie WSA w Gdańsku z 2 XII 2015 r., II SA/Gd 156/14 – publ. CBOSA). Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) na terenie objętym planem. Podkreślić trzeba, że charakter uchwały podejmowanej w trybie art. 14 upzp, jak również uchwał dotyczących zmiany lub uchylenia takiej uchwały, powoduje to, że dla oceny legitymacji skargowej skarżącego nie ma znaczenia, czy służy mu jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej uchwałą, czy też powołuje się on na określone prawa i roszczenia o charakterze obligacyjnym. Sąd orzekający podziela poglądy judykatury, które stoją na stanowisku o braku interesu prawnego każdego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 upzp (v. wyroki: NSA z 24 I 2013 r., II OSK 2442/12; z 14 XI 2013 r., II OSK 81/13; postanowienie NSA z 15 IV 2011 r., II OSK 660/11; postanowienie WSA w Warszawie z 23 X 2013 r., IV SA/Wa 1748/13, publ. – CBOSA). Z obowiązujących przepisów prawa wynika, że to organy gminy decydują, czy i jaki konkretnie teren zostanie objęty planem miejscowym. Poza bowiem wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych gmina nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego (v. art. 14 ust. 7 upzp) i samodzielnie podejmuje decyzje co do inicjatywy planistycznej. W ramach kompetencji do przyjęcia ww. uchwały mieści się także kompetencja do podjęcia "aktu przeciwnego" (tzw. actus contrarius), co oznacza dopuszczalność odstąpienia od procedury sporządzenia planu miejscowego, tam gdzie jego uchwalenie nie jest obowiązkowe. Uprawnienie do podjęcia uchwały o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. postanowienie NSA z 24 V 2016 r., akt II OSK 1111/16, publ. - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc uznać, że kwestionowana skargą uchwała narusza interes prawny skarżącego. Plany inwestycyjne skarżącego w postaci budowy ośrodka sportów zimowych nie stanowią bowiem kategorii prawnie chronionej, która obligowałaby organy gminy do uchwalenia planu miejscowego, a tym samy wykluczała możliwość odstąpienia od procedury uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 58 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej "ppsa’, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na uwadze powyższe, należało skargę odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa.