II OSK 1975/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 297/23 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi H. L. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 30 marca 2023 r. nr LXX/755/23 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb [...] w rejonie dawnej kopalni [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 297/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę H. L. (dalej "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 30 marca 2023 r. w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb [...] w rejonie dawnej kopalni "S.". W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Inaczej mówiąc jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Powyższa ocena odnosi się również do uchwały zmieniającej, bądź uchylającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) na terenie objętym planem. Sąd podkreślił, że charakter uchwały podejmowanej w trybie art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej u.p.z.p.), jak również uchwał dotyczących zmiany lub uchylenia takiej uchwały, powoduje to, że dla oceny legitymacji skargowej skarżącego nie ma znaczenia, czy służy mu jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej uchwałą, czy też powołuje się on na określone prawa i roszczenia o charakterze obligacyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc uznać, że kwestionowana skargą uchwała narusza interes prawny skarżącego. Plany inwestycyjne skarżącego w postaci budowy ośrodka sportów zimowych nie stanowią bowiem kategorii prawnie chronionej, która obligowałaby organy gminy do uchwalenia planu miejscowego, a tym samym wykluczała możliwość odstąpienia od procedury uchwalenia planu miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył H. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 259; dalej p.p.s.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi wskutek przyjęcia, iż skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, podczas gdy interes prawny posiada z uwagi na fakt poniesienia znacznych nakładów finansowych, a także organizacyjnych na zagospodarowanie nieruchomości, w stosunku do której miał zostać wydany plan zagospodarowania przestrzennego, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej u.s.g.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. brak zastosowania w sytuacji gdy skarżący miał interes prawny w zaskarżeniu uchwały organu gminy uchylającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4, 6 i 14 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i brak przyjęcia, iż skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sytuacji gdy władztwo planistyczne organu gminy nie ma charakteru nieograniczonego i uchwalając uchwały w zakresie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ gminy nie musi rozważać także interesu prawnego osoby będącej właścicielem nieruchomości, której uchwalenie planu ma dotyczyć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. Przedmiot niniejszej sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy należy przypomnieć, że interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, jak i uchwała, która taką uchwałę uchyla, nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że skarżący ma interes, ale o charakterze faktycznym, gdyż poczynił już znaczne nakłady na wykonanie przedsięwzięcia, które - jak sam wskazuje w skardze kasacyjnej – realizował w zaufaniu do władz. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony prawnej gwarantującej ukończenie rozpoczętych prac nad projektem planu. Podkreślić należy, że dopiero unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego, mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie można zatem traktować podjęcia uchwały w sprawie uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu jako naruszenia interesu prawnego skarżącego. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4, 6 i 14 u.p.z.p. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 1 i art. 182 § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.