II SA/Wr 26/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi T. S.A. z/s w K. na czynność Starosty Kłodzkiego z dnia 22 listopada 2021 r. w przedmiocie braku podstaw do podjęcia postępowania z urzędu w sprawie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 złotych (trzysta) tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. T. SA wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na akt Starosty Kłodzkiego z dnia 22 listopada 2021 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz o nakazanie organowi wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, nakładającej na Gminę N. obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki nr [...] i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w dniu 13 października 2021 r. zwróciła się z wnioskiem do Starosty Kłodzkiego o wszczęcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na Gminę N. obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej. Pismem opisanym w sentencji niniejszego postanowienia Starosta odmówił wszczęcia żądanego postępowania, wskazując, że obowiązek przygotowania dokumentacji na potrzeby projektu budowlanego spoczywa w całości na inwestorze, a nie na właścicielach nieruchomości przez które inwestycja ma przebiegać. W ocenie skarżącej stanowisko organu jest nieprawidłowe. Nadto stanowi ono akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Uzasadnienie skargi zawiera szeroką argumentację w sprawie obowiązku aktualizacji bazy danych ewidencji i budynków. W odpowiedzi na skargę Starosta Kłodzki wniósł o jej odrzucenie, wskazując na jej niedopuszczalność, ewentualnie o uchylenie w przypadku niepodzielenia przez Sąd oceny w sprawie dopuszczalności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 529, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Sąd administracyjny przed merytorycznym rozpoznaniem skargi bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega jego kontroli. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Nadto, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Obowiązek wyczerpania przed wniesieniem skargi do sądu środków zaskarżenia wynika z założenia, że postępowanie sądowoadministracyjne nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. W przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2-3 p.p.s.a., albowiem wbrew stanowisku obu stron, akt ten stanowi w istocie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i jako taki akt podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, po zakończeniu którego, możliwa jest jeszcze kontrola sądowoadministracyjna. W realiach niniejsze sprawy Sąd zauważa, że pismem z dnia 19 października 2021 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Starosta wezwał stronę do sprecyzowania charakteru złożonego wniosku (nie zakreślając co prawda rygoru ani nie określając konsekwencji wykonania bądź niewykonania wezwania). W terminie oznaczonym w wezwaniu strona złożyła wyjaśnienie, że pismo jej organ winien traktować jako formalny wniosek o wszczęcie postępowania. W takiej sytuacji, jeżeli Starosta Kłodzki nie dostrzegł w sprawie podstaw do wszczęcia postępowania, jedyną prawnie dopuszczalną formą załatwienia sprawy było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. Na postanowienie służy zażalenia (art. 61a §2 k.p.a.) Pismo Starosty skierowane do strony w dniu 22 listopada 2021 r. spełnia w istocie wszelkie przesłanki takiego rozstrzygnięcia (zawiera podstawy prawne, uzasadnienie faktyczne i prawne, a nawet pouczenie o możliwości zaskarżenia). Jednakże niezasadnie nie zostało zakwalifikowane przez organ jako postanowienie. W związku z tym, zawierało również błędne pouczenie o możliwości skierowania na nie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem rozstrzygnięcie to winno być wydane w formie postanowienia i przekazane do strony wraz z pouczeniem o przysługującym na nie zażaleniu. W tym miejscu zauważyć należy, że Starosta Kłodzki pomimo, że pouczył stronę o przysługującej jej skardze do sądu administracyjnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Takie postępowaniu również należy ocenić jako niedopuszczalne). Oczywiście należy mieć na uwadze treść 112 k.p.a. zgodnie z którym błędne pouczenie co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie Sądu, wynikające z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia należy traktować na równi z brakiem pouczenia. Zatem, termin do wniesienia zażalenia nie rozpoczął biegu, a więc strona może wnieść zażalenie w każdym czasie bez potrzeby dodatkowego składania wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 633/19, opub. w LEX nr 2729010; wyrok WSA w Szczecinie z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 632/19, opub. w LEX nr 2750432; wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 193/11, opub. w Lex nr 121908; wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1553/11, opub. w Lex nr 1269625). Także w doktrynie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia nie może prowadzić do negatywnych skutków dla samej strony, która z uchybieniem terminu wniosła odwołanie. Taka strona może skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (A. Wróbel, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, wyd. 8, Warszawa 2020 r.). W kontekście rozpoznawanej sprawy okoliczność błędnego pouczenia strony nie może jednak doprowadzić do sytuacji, że sąd rozpozna merytorycznie skargę wniesioną na akt, którego sądowa ocena jest niedopuszczalna po myśli przytoczonych powyżej przepisów p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego. O zwrocie uiszczonego wpisu, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.