II SA/Bd 1133/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na czynność Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2022 r. nr [...].AZ w przedmiocie nadania numeru porządkowego 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz P. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] września 2022 r. E. S. wystąpiła do Burmistrza Miasta o ustalenie numeru porządkowego dla budynku usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości W., gmina M.. Wnioskodawczyni oświadczyła, że na ww. działce jej syna (P. S.) znajdują się dwa budynki mieszkalne, że w pierwszym usytuowanym od strony drogi ([...]) mieszka jej syn i synowa, a w drugim położonym w głębi działki, przekształconym ze stodoły na budynek mieszkalny ([...]) mieszka wnioskodawczyni oraz, że nadanie numeru porządkowego budynkowi, w którym faktycznie mieszka jest jej niezbędne dla uzyskania meldunku w tym budynku i dla możliwości składania wniosków o tzw. "dodatek węglowy". Zawiadomieniem z dnia [...] września 2022 r. nr [...].AZ Burmistrz Miasta poinformował E. S. i P. S. o nadaniu numeru porządkowego "[...]" budynkowi mieszkalnemu [...], położonemu na działce nr [...] w miejscowości W., gmina M.. Pismem z dnia [...] października 2022 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na akt nadania numeru porządkowego [...] z dnia [...] września 2022 r., domagają się jego uchylenia i zarzucając: 1. naruszenie art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej "pgik") poprzez nadanie numeru porządkowego na wniosek osoby niezainteresowanej tj. matki skarżącego mieszkającej wraz ze skarżącym na nieruchomości położonej pod adresem W. 38, która nie stanowi własności E. S., co miało wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") poprzez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego, tj. niewykonanie w sprawie żadnych czynności i poprzestanie jedynie na apriorycznym zaakceptowaniu wniosku E. S.; 3. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie i brak jego uzasadnienia; 4. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie budynku [...] za samodzielny budynek mieszkalny, a w konsekwencji punkt adresowy, podczas gdy jest on jedynie elementem zabudowy siedliskowej jednej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że z treści art. 47a ust. 5 pgik wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wnioskowania o ustalenie numeru porządkowego wykracza poza krąg właściciela danej nieruchomości oraz podmiotów uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków, które tą nieruchomością władają, stąd osobą zainteresowana może być każda osoba, która ma interes prawny w ustaleniu takiego numeru. Zdaniem organu wnioskodawczyni wykazała w sprawie interes prawny, zaznaczając że mieszka na tej samej nieruchomości co skarżący, jednak w innym budynku mieszkalnym, bez nadanego numeru porządkowego, a także że odrębny numer porządkowy jest jej potrzebny celem złożenia wniosku o tzw. "dodatek węglowy". Tym samym, jak stwierdził organ wnioskodawczyni korzystała z przymiotu osoby zainteresowanej w sprawie. Organ podkreślił również, że w sprawie zostały przeprowadzone niezbędne czynności dowodowe, gdyż w momencie nadawania numeru porządkowego dysponował on informacjami z ewidencji gruntów i budynków, które wyraźnie wskazywały na to, iż budynek [...] jest budynkiem mieszkalnym (nie jedynym na działce [...] w W. ), a także wykazem osób mieszkających pod wskazanym adresem, wyjaśnieniami złożonymi przez wnioskodawczynię oraz decyzją o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Stosowanie też do art. 47a ust. 5 pgik organ nadał najpierw numer porządkowy budynkowi, a następnie zawiadomił o tym fakcie właściciela nieruchomości. Co do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa organ zaznaczył, że ustalenie numeru porządkowego i zawiadomienie o tym fakcie ma charakter czynności materialno-technicznej, a więc nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Wskazał przy tym, iż przepisy pgik i rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r. poz. 1368, dalej "rozporządzenie") nie wskazują treści zawiadomienia o nadaniu numeru porządkowego oraz, że powszechnie stosuje się zasadę, iż zawiadomienie to powinno zawierać analogiczne dane co urzędowo ustalona treść wniosku o ustalenie numeru porządkowego. Tym samym nie jest wymagane, by zaświadczenie zawierało uzasadnienie faktyczne. Organ stwierdził również, że okoliczność posadowienia przedmiotowego budynku na siedlisku nie ma znaczenia w sprawie oraz, że w myśl § 6 ust. 7 rozporządzenia nie stosuje się jednego numeru porządkowego dla wielu budynków położonych na tej samej nieruchomości. Z powyższych względów organ uznał skargę za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż z akt sprawy nie wynika, iż organ nadał numer porządkowy przedmiotowemu budynkowi mieszkalnemu na wniosek osoby zainteresowanej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "ppsa") skarga do sądu administracyjnego przysługuje m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, że czynności polegające na nadaniu, odmowie nadania, zmianie i odmowie zmiany numerów porządkowych mają charakter czynności materialno-technicznych i jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podlegają kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 477/22, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Kwestia ustalenia numeru porządkowego została uregulowana w art. 47a pgik. Stosownie do treści art. 47a ust. 1 pgik ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy. W art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a pgik przyjęto, że ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) z urzędu lub na wniosek zainteresowanych, o czym zawiadamia właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 5 pgik). Z przytoczonej regulacji wynika, że wnioskodawcą w sprawie ustalenia numeru porządkowego może być "zainteresowany podmiot", a więc podmiot mający interes prawny w domaganiu się ustalenia numeru porządkowego. Z uwagi na treść art. 47a ust. 5 pgik należy przyjąć, że z wnioskiem takim mogą wystąpić przede wszystkim właściciele nieruchomości, a jeżeli nie władają oni swoją nieruchomością, także inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków jako władający. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, iż wnioskodawczyni nie jest ani właścicielką działki nr [...] na której położony jest budynek mieszkalny [...], stanowiący przedmiot wniosku o ustalenie numeru porządkowego, ani też innym podmiotem uwidocznionym w ewidencji gruntów i budynków jako władający. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów dotyczącej działki nr [...] (k. 6-9 akt sprawy), notatki służbowej z dnia [...] września 2022 r. (k. 3 akt sprawy) i twierdzeń skargi, wynika wprost, że właścicielem działki nr [...] jest syn wnioskodawczyni - skarżący P. S.. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają natomiast, że wnioskodawczyni jest zameldowana na stałe pod adresem W. [...] m.1, [...] M. (wykaz osób zameldowanych na stałe pod W. [...] M. – k. 11 akt sprawy) oraz, że skarżąca faktycznie mieszka w budynku mieszkalnym - [...] znajdującym się na działce nr [...], że budynek ten nie ma nadanego numeru porządkowego i, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes w nadaniu temu budynkowi numeru porządkowego z woli zameldowania się w budynku, w którym faktycznie mieszka i złożenia wniosku o dodatek węglowy (notatka służbowa z dnia [...] września 2022 r. - k. 3 akt sprawy). Zdaniem Sądu, żadna ze wskazanych okoliczności nie stanowi o posiadaniu przez E. S. interesu prawnego w domaganiu się ustalenia numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego [...]. Interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 kpa, wyznaczają bowiem normy prawa materialnego. To zatem konkretne normy prawa materialnego mogą stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia czynności. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy zatem to samo co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, tj. strony postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje zatem sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 kpa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. W sprawie wnioskodawczyni nie wskazała żadnej normy prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na której podstawie domagała się dokonania czynności nadania numeru porządkowego budynkowi [...]. Na taką konkretną normę prawa materialnego nie wskazał też organ. Sama okoliczność faktycznego mieszkania w budynku [...] czy też wola zameldowania się w nim i wystąpienia z wnioskiem o dodatek węglowy, stanowi jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, a nie prawnego, bowiem żaden przepis prawa nie upoważnia podmiotu faktycznie zamieszkującego w budynku i wyrażającego wolę uzyskania dodatku węglowego do wystąpienia z wnioskiem o nadanie mu numeru porządkowego. Jednocześnie należy podkreślić, że zameldowanie (wnioskodawczyni - tak jak i skarżący - zameldowana jest w budynku mieszkalnym nr [...]. 1) jest jedynie stwierdzeniem pewnego faktu i nie służy zatem powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własność lub innego prawa do budynku mieszkalnego. Przepisy o zameldowaniu służą celom ewidencyjnym i mają na celu potwierdzenie rzeczywistego pobytu pod danym adresem, a zatem potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego. Nie dotyczą ona natomiast, ani nie niweczą, praw rzeczowych bądź obligacyjnych do określonego budynku/lokalu. Skoro więc E. S. nie jest ani właścicielką działki nr [...] na której położony jest budynek mieszkalny [...], ani innym podmiotem uwidocznionym w ewidencji gruntów i budynków jako władający, ani też nie zostało wykazane, że posiada ona interes prawny w nadaniu numeru porządkowego budynkowi mieszkalnemu [...], to tym samym oznacza to, że nie miała ona w sprawie statusu osoby zainteresowanej, a tym samym złożony przez nią wniosek nie mógł skutecznie doprowadzić do nadania numeru porządkowego budynkowi mieszkalnemu [...]. Jednocześnie należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu, jak też wydawania rozstrzygnięcia z urzędu w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na skutek żądania (wniosku) strony (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 31/21). Przepis art. 61 § 1 kpa przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Niniejsza sprawa toczyła się w związku z wnioskiem E. S. o ustalenie numeru porządkowego, a zatem organ zobligowany był w pierwszej kolejności do zweryfikowania czy wniosek pochodzi od osoby zainteresowanej. Negatywny wynik tej weryfikacji, nie uprawnia zaś do wydania - w ramach postępowania prowadzonego w związku z wnioskiem podmiotu nieuprawnionego - rozstrzygnięcia z urzędu, gdy jest to niedopuszczalne i stanowi naruszenie art. 61 § 1 kpa. Wymaga także wskazania, że postępowanie w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego ma charakter uproszczony, i sprowadza się w istocie do jednostronnego ustalenia przez organ numeru porządkowego nieruchomości, w ramach którego ustawodawca przewidział jedynie konieczność określonego w art. 47b ust. 1 pgik zawiadomienia o tym ustaleniu właścicieli nieruchomości lub uwidocznionych w ewidencji władających nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07; postanowienie NSA z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 881/13 – dostępny jw.). Z uwagi na uproszczoną formę dokonywania czynności materialno-technicznej ustalenia numeru porządkowego, nie jest wymagane zawarcie w zawiadomieniu o dokonaniu tej czynności pisemnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób jaki tego wymaga przepis art. 107 § 1 pkt 6 kpa. W tym stanie rzeczy, uwzględniając wszystkie poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ppsa stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności z uwagi na podjęcie jej na wniosek osoby, w stosunku do której nie zostało wykazane, że ma ona status osoby zainteresowanej, a zatem z istotnym naruszeniami art. 47a ust. 5 pgik w zw. z art. 28 kpa. W sprawie nie zostało ustalone, czy i ewentualnie jaki inny tytuł prawny (niż prawo własności) przysługuje wnioskodawczyni do budynku/budynków położonych na działce nr [...], co stanowi o naruszeniu także art. 7 i 77 § 1 kpa. Tylko złożenie wniosku przez osobę zainteresowaną, a więc mającą interes prawy, może stanowić podstawę do ustalenia przez organ w trybie wnioskowym numeru porządkowego budynkowi mieszkalnemu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.