II SA/Wa 3585/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga G. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. (data wpływu do organu – 31 marca 2021 r.) [...] Straży Granicznej G. M. (zwany dalej: skarżący, funkcjonariusz) wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (zwany dalej: K[...]OSG, organ I instancji) o zwolnienie go ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] marca 2021 r. na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. W dniu 31 marca 2021 r. K[...]OSG wyraził zgodę na zwolnienie funkcjonariusza ze służby i wyznaczył termin jego zwolnienia na dzień [...] kwietnia 2021 r. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. K[...]OSG, działając na podstawie art. 45 ust 3 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g., orzekł o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] kwietnia 2021 r. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), przedmiotowemu rozkazowi personalnemu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 3 u.s.g. funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z kolei z art. 49 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że funkcjonariusza zwalnia ze służby Komendant Oddziału Straży Granicznej, jako właściwy przełożony. K[...]OSG wyjaśnił jednocześnie, że przedmiotowemu rozkazowi nadaje, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes służby, przejawiający się w konieczności zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej w związku z popełnieniem przez niego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, skutkującego utratą przez funkcjonariusza nieposzlakowanej opinii, niezbędnej do pełnienia służby w Straży Granicznej. Przedmiotowy rozkaz personalny został doręczony skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2021 r., zaś odwołanie od powołanego rozkazu personalnego funkcjonariusz złożył w dniu 2 maja 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności. W odwołaniu złożonym na powołany rozkaz personalny skarżący zarzucił organowi I instancji nieuwzględnienie treści złożonego przez niego wniosku o natychmiastowe zwolnienie ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] marca 2021 r., co w efekcie pozbawiło go stałych składników uposażenia, wliczanych do wysokości świadczenia emerytalnego. Ponadto, skarżący zarzucił skarżonemu rozkazowi personalnemu brak właściwego uzasadnienia. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej: KGSG, organ odwoławczy) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. KGSG, działając na podstawie art. 58 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, postanowił przywrócić termin do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. KGSG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy, organ odwoławczy wskazał, że w art. 45 u.s.g. wyodrębniono dwie kategorie podstaw zwolnienia funkcjonariusza ze służby: obligatoryjne (ust. 1) oraz fakultatywne (ust. 2). Wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że do obligatoryjnych podstaw zwolnienia funkcjonariusza ze służby należy podstawa określona w art. 45 ust. 3 u.s.g., tj. zwolnienie funkcjonariusza ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Z uwagi na literalną konstrukcję przywołanego przepisu należy uznać, że przełożony właściwy w sprawach osobowych, posiadający kompetencję do zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, jest zobligowany do zrealizowania powyższego zgłoszenia w zakreślonym przez ustawodawcę 3-miesięcznym terminie, licząc jego bieg od chwili złożenia stosownego wniosku. Nie można zatem z treści art. 45 ust. 3 u.s.g. wywodzić uprawnienia funkcjonariusza, obligującego właściwy organ Straży Granicznej do rozwiązania z nim stosunku służbowego w terminie innym aniżeli ten, który został wskazany w ustawie pragmatycznej. Na potwierdzenie swego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1159/06, w którym stwierdzono, że zgodnie z art. 45 ust. 3 u.s.g. zgłoszenie pisemnego żądania o zwolnienie ze służby wywołuje ten skutek, że funkcjonariusz musi być zwolniony ze służby w terminie zakreślonym tym przepisem. Przepis ten nie nakłada jednak na organ obowiązku zwolnienia funkcjonariusza we wskazanym przez niego terminie. KGSG zauważył także, że funkcjonariusz Straży Granicznej, podlega szczegółowym unormowaniom kształtującym jej przebieg i charakter. Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter stosunku administracyjno-prawnego, dla którego właściwe jest przede wszystkim to, że to organ administracyjny jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną każdego funkcjonariusza. Istotą służby jest z kolei dyspozycyjność funkcjonariusza, który ma obowiązek podporządkowania się poleceniom przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego. Organ odwoławczy podkreślił, że zgoda obu stron, a więc funkcjonariusza i organu, jest wymagana tylko w przypadku nawiązania stosunku służbowego, tj. w chwili dobrowolnego zgłoszenia do służby. Natomiast ustalenie warunków jej pełnienia, miejsca i charakteru wykonywanych obowiązków, a także zwolnienia ze służby, leży już po stronie przełożonego. Zawarte w ustawie uregulowania, dotyczące ustalenia terminu zwolnienia ze służby, co do zasady przyznają zatem przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, co jest nierozerwalnie związane z dyspozycyjnością, będącą istotą służby. KGSG wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji z pisemnym żądaniem zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] marca 2021 r. (czyli 2 dni później). Tym samym w sprawie została spełniona obligatoryjna przesłanka wynikająca z art. 45 ust. 3 u.s.g. K[...]OSG zwolnił skarżącego ze służby z dniem [...] kwietnia 2021 r., tj. w ramach trzymiesięcznego terminu określonego w art. 45 ust. 3 u.s.g. Jednocześnie organ I instancji nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem KGSG, zastosowanie przez organ I instancji instytucji określonej w art. 108 k.p.a. było podyktowane okolicznościami sprawy, miało bowiem związek z tym, że w dniu [...] marca 2021 r. Prokurator Rejonowy w [...] poinformował Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia [...] Oddziału Straży Granicznej o postawieniu skarżącemu zarzutu o to, że w dniu [...] marca 2021 r. w [...] , znajdując się w stanie nietrzeźwości, wynoszącym [...] promila alkoholu we krwi, prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny - samochód osobowy marki [...] o numer rejestracyjnym [...], tj. o czyn z art. 178a § 1 kodeksu karnego. Jednocześnie wobec funkcjonariusza zastosowano środki zapobiegawcze w postaci dozoru policji oraz obowiązkowego osobistego stawiennictwa raz w tygodniu w Komendzie Powiatowej Policji w [...], poręczenia majątkowego w kwocie 5.000 zł oraz zawieszenia w czynnościach służbowych. W związku z tymi środkami, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych od dnia [...] marca 2021 r. na okres [...] miesięcy. Tak więc zastosowanie w przedmiotowym rozkazie personalnym rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione. Ponadto uznał, że organ I instancji prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy oraz właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia. KGSG wskazał także, że z uwagi na krótki okres pomiędzy złożeniem przez funkcjonariusza prośby o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej, a wskazaną w tej prośbie datą zwolnienia, wynoszący zaledwie 2 dni, organ I instancji nie był w stanie spełnić żądania skarżącego w tym zakresie. Przede wszystkim z uwagi na toczące się w jego sprawie postępowanie karne oraz zastosowanie wobec funkcjonariusza środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, co wymagało podjęcia związanych z tym niezbędnych czynności. Organ I instancji musiał dokonać weryfikacji wszystkich składników uposażenia funkcjonariusza, branych pod uwagę przy ustalaniu świadczenia emerytalnego. Ponadto, jak już wskazano, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W konsekwencji KGSG uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu, dotyczące niezwolnienia go ze służby zgodnie z jego żądaniem, tj. z dniem [...] marca 2021 r. oraz brakiem należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji. Za niesłuszne uznał także zarzuty dotyczące pozbawienia skarżącego stałych składników uposażenia wliczanych do wysokości świadczenia emerytalnego. Nie było to bowiem skutkiem zwolnienia skarżącego z dniem innym niż [...] marca 2021 r., a stanowiło konsekwencję postawienia mu zarzutu popełnienia czynu zabronionego. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r. złożył wniosek o niezwłoczne zwolnienie go ze służby w Straży Granicznej oraz naliczenie mu świadczenia emerytalnego. Jednocześnie podał, że w okresie od [...] marca 2021 r. do [...] kwietnia 2021 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. K[...]OSG nie uwzględnił jego wniosku co do terminu zwolnienia go ze służby, a ponadto w dniu [...] marca 2021 r. wydał dwa rozkazy personalne o pozbawieniu go z dniem [...] kwietnia 2021 r. dodatku [...] oraz dodatku [...] , pozbawiając go tym samym znacznej części uposażenia stałego, które ma wpływ na wysokość jego uposażenia emerytalnego. Skarżący dodał, że oba rozkazy personalne nie zostały mu doręczone oraz nie są prawomocne. Skarżący zarzucił, że został celowo i niesprawiedliwie pozbawiony stałych dodatków zaliczanych do wysługi emerytalnej i wskazał, że w związku z tym niezbędne jest dokładne zbadanie okoliczności tej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym rozkazów personalnych (decyzji) stanowił przepis art. 45 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jak wynika z przytoczonej regulacji, w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia nie później, niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, złożenie oświadczenia przez funkcjonariusza, obliguje organ do zwolnienia go ze służby, niezależnie od przyczyn jego złożenia przez funkcjonariusza. Rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa funkcjonariusza do wystąpienia ze służby. Na podstawie powołanego przepisu funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, zaś organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym, 3-miesięcznym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu ze służby. Przewidziany w art. 45 ust. 3 u.s.g. termin jest zachowany, jeżeli określona w decyzji organu data zwolnienia funkcjonariusza ze służby mieści się terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia funkcjonariusza ze służby. Uzasadnieniem powyższej regulacji jest z jednej strony ochrona funkcjonariusza przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Straży Granicznej (art. 34 ust. 1 u.s.g.), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby funkcjonariusz przez czas jakiś wykonywał jeszcze swoje obowiązki. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że wniosek skarżącego o zwolnienie ze służby z datą [...] marca 2021 r., wpłynął do organu I instancji w dniu [...] marca 2021 r., niesporny jest też fakt, iż na podstawie podjętych rozstrzygnięć, jako datę zwolnienia skarżącego ze służby wskazano dzień [...] kwietnia 2021 r. Z uwagi na treść art. 45 ust. 3 u.s.g., K[...]OSG zobligowany był do zwolnienia skarżącego ze służby w terminie 3 miesięcy od daty pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, tj. najpóźniej z dniem 30 czerwca 2021 r. W wydanym rozkazie personalnym, termin ten określony został na 29 kwietnia 2021 r., czyli krócej niż w ciągu 1 miesiąca od złożenia wniosku (wniosek został złożony w organie 31.03.2021r). Organ I instancji dotrzymał więc wynikającego w powołanego przepisu ustawowego 3-miesiecznego terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Nie sposób zatem uznać, że wydany rozkaz personalny podjęty został z naruszeniem prawa. Organ nie ma obowiązku respektować daty zwolnienia ze służby, zaproponowanej przez funkcjonariusza. W niniejszej sprawie nie miał też takiej możliwości, bo była to data złożenia wniosku w organie: mimo że w prawym górnym rogu pisma widnieje data [...] .03.2021r., to z pieczęci organu wynika data złożenia- 31.03.2021r. W stanowiącym podstawę orzeczenia organów przepisie art. 45 ust. 3 u.s.g. brak jest unormowania w zakresie uprawnienia funkcjonariusza do wskazania konkretnego dnia jako terminu zwolnienia ze służby, a z uwagi na złożenie wniosku w organie w tej samej dacie, co wskazana jako pożądana data zwolnienia, realizacja wniosku była po prostu niemożliwa. Powołany wyżej przepis nie nakłada zresztą na organ obowiązku zwolnienia funkcjonariusza w zaproponowanym przez niego terminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1159/06, publ.:http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też należy, iż to nie funkcjonariusz występujący z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby jest dysponentem postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, lecz organ, który zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Z treści wydanego przez organ I instancji rozkazu wynika, że wniosek skarżącego o zwolnienie ze służby został uwzględniony, aczkolwiek, z podanych wyżej przyczyn, w innej dacie niż w nim wskazana. Jednocześnie orzekając w tym przedmiocie K[...]OSG, kierując się interesem służby, za właściwe i mające oparcie w regulacji art. 45 ust. 3 u.s.g. uznał zwolnienie skarżącego z dniem [...] kwietnia 2021 r. Sąd zauważa w tym miejscu, że z regulacji art. 45 ust. 3 u.s.g. nie wynika, aby wniosek funkcjonariusza o zwolnienie ze służby wymagał uzasadnienia; nieistotne są motywy, jakimi kierował się funkcjonariusz składając wniosek o zwolnienie ze służby. Kwestia ta pozostaje bez znaczenia w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem. Związany charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 45 ust. 3 u.s.g., w związku z wnioskiem funkcjonariusza o zwolnienie ze służby powoduje, że organ orzekający w tym zakresie nie musi przeprowadzać postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia daty z jaką ww. funkcjonariusz podlega (powinien podlegać) zwolnieniu. Istotne jest jedynie, by data ta została określona w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku: organ nie jest związany określonym przez funkcjonariusza terminem zwolnienia ze służby. Podsumowując Sąd stwierdza, że podnoszone w skardze zarzuty nie są zasadne i nie mogą skutkować uchyleniem wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.