II SA/Wa 2720/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi L. D. na akt Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2019r. L.D. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udostępnienie informacji publicznej. Reagując na w/w wniosek pismem z [...] sierpnia 2019 r. pytany organ, działając w trybie art.15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował wnioskodawcę, że w celu zrealizowania jego żądania, zachodzi konieczność zeskanowania 203 stron dokumentów, co wiąże się z poniesieniem przez stronę opłaty w wysokości 36 zł i 54 gr. W piśmie tym zawarto też informację, iż w urzędzie obowiązuje stawka 18 gr za wykonanie skanu jednej strony dokumentu. Dnia [...] października 2019r. pytany organ, nie doczekawszy się wycofania wniosku przez stronę ani jego modyfikacji, przekazał wnioskodawcy żądaną przez niego informację. L.D. wystosował do tut. Sądu skargę na akt ustalenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opłaty za udostępnienie informacji publicznej i wniósł o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o zasądzenie kwoty 5000 zł, tytułem szkody wygenerowanej udziałem w sprawie. W uzasadnieniu skargi strona główny ciężar położyła na okoliczność bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy akt według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego jako wadliwy. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała okoliczność, iż ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej w sposób wskazany przez wnioskodawcę, następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia określonej opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Jest to akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa (patrz. Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 459/07, CBOSA). Akt taki może mieć formę pisma, zawiadomienia czy postanowienia i podlega kontroli sądowej (patrz str. 312 Komentarza do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa Ireny Kamińskiej i Mirosławy Rozbickiej-Ostrowskiej). Przechodząc zaś już do meritum sprawy to wskazać należało, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429) w art. 3 ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1/ uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2/ wglądu do dokumentów urzędowych, 3/ dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnego wyboru. Z kolei w art. 7 ust. 2 ustawy ustanowiona została ogólna zasada, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy stanowi zaś, iż jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Użyte w art. 15 ust. 1 ustawy sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Z treści tego przepisu wynika, że dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej jedynie "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy, bowiem z brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty przewidzianej w tym przepisie, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Dlatego też podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ustalając wnioskodawcy opłatę, obowiązany jest starannie rozważyć czy w konkretnym przepadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Organ orzekający w niniejszej sprawie uznał, że żądana przez skarżącego informacja wymagała jej zeskanowania, co wygenerowało po stronie pytanego organu koszty. Nie wiadomo jednak, w jaki sposób pytany podmiot ustalił wysokość owych kosztów. Wyjaśniając tę kwestię organ poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, iż taka opłata obowiązuje w urzędzie. Nie pokusił się jednak o wyjaśnienie sposobu jej wyliczenia. Konieczność szczegółowego wykazania sposobu ustalenia spornej opłaty jawi się zaś jako szczególnie niezbędna w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Koszty te związane były z koniecznością dokonania skanów dokumentów będących w posiadaniu organu. Jak wyjaśnił pytany organ koszt ów to koszt wyłącznie materialny a nie osobowy. Zachodzi więc uzasadnione pytanie o to, jakie koszty materialne generuje skanowanie dokumentów. Na to pytanie próżno jednak szukać odpowiedzi w akcie ustalającym sporną opłatę. Ten brak przesądza zaś w ocenie tut Sądu o jego wadliwości. Uniemożliwia bowiem Sądowi dokonanie jakiejkolwiek weryfikacji poprawności jej ustalenia przez pytany podmiot. Na marginesie wyjaśnić należało też skarżącemu, iż wbrew jego twierdzeniom opłata ustalona w trybie art.15 u.d.i.p. nie stanowi zaprzeczenia idei bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Dostęp ten jest bowiem zawsze możliwy np. poprzez zapoznanie się z konkretnymi dokumentami w siedzibie pytanego organu. Jeśli jednak strona, kierując się chociażby własną wygodą, domaga się udostępnienia jej informacji publicznej w taki sposób, który wygeneruje po stronie pytanego podmiotu dodatkowe koszty, to musi liczyć się z koniecznością ich poniesienia. Uznając w tych warunkach, że zaskarżony akt nie odpowiada prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o jego uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadniają przepisy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, działając w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogąc uwzględnić żądania skarżącego, zasądzenia na jego rzecz odszkodowania – oddalił je. Roszczenia odszkodowawcze należy bowiem kierować do Sądu powszechnego w postępowaniu cywilno-prawnym. Omawiane żądanie nie mogło także zostać zakwalifikowane przez Sąd jako dotyczące przyznania sumy pieniężnej. Tego typu roszczenie zawarowane jest wyłącznie do postępowania wywołanego skargą na przewlekłość lub bezczynność organu. Z tego typu postępowaniem nie mieliśmy zaś do czynienia w niniejszej sprawie.