II SA/Wa 215/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] października 2019 r. [...] ; 2. zasądza od Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. znak [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z [...] października 2019 r. (wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący, stowarzyszenie), zwróciło się do Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. (zwane dalej: RD OIRP, organ), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.), o udostępnienie następujących informacji: 1. czy wobec radcy prawnego E. Z., w okresie jej przynależności do korporacji zawodowej radców prawnych, zostało kiedykolwiek wszczęte postępowanie wyjaśniające w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej; 2. czy wobec radcy prawnego E. Z., w okresie jej przynależności do korporacji zawodowej radców prawnych, Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. (lub któryś z jego zastępców) kiedykolwiek: a) przeprowadzał postępowanie dowodowe, b) przedstawił zarzuty i skierował sprawę do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego, c) umorzył postępowanie, d) odmówił wszczęcia postępowania, e) przekazał sprawę do prokuratury, f) przekazał sprawę do innej Okręgowej Izby Radców Prawnych, w przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytania lub którekolwiek z nich z osobna, wnioskodawca wniósł o: 3. podanie daty i rodzaju podjętej czynności oraz sygnatury lub sygnatur, pod którymi była lub jest prowadzona dana czynność (sprawa); 4. udostępnienie skanów dokumentów: a) wniosku z zarzutami do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego, b) postanowienia o umorzeniu postępowania, c) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, d) postanowienia o przekazaniu sprawy do innej Okręgowej Izby Radców Prawnych. Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2019 r. RD OIRP, działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie żądanych informacji. Organ ustalił, że zachodzi ustawowa przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności zarówno osoby fizycznej wskazanej z imienia i nazwiska jak i osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy oraz udostępnienie zanonimizowanych informacji publicznych, zgodnie z treścią poniższych wniosków: 1. ujawnienie zanonimizowanych informacji, dotyczących postępowania wyjaśniającego w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej prowadzonego wobec radcy prawnego E. Z., w okresie pełnienia funkcji [...] Rzecznika Praw Dziecka tj. [...] lipca 2011 r. – [...] lipca 2015 r., 2. ujawnienie czy wobec radcy prawnego E. Z., w okresie pełnienia funkcji [...] Rzecznika Praw Dziecka, w ramach której radca miał za Klienta Biuro Rzecznika Praw Dziecka gdzie doradzał pracownikom biura oraz zastępował Rzecznika Praw Dziecka przed sądami w jego uprawnieniach prokuratorskich RD OIRP (lub któryś z jego zastępców): a) przeprowadzał postępowanie dowodowe, b) przedstawił zarzuty i skierował sprawę do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego, c) umorzył postępowanie, d) odmówił wszczęcia postępowania, e) przekazał sprawę do prokuratury, f) przekazał sprawę do innej Okręgowej Izby Radców Prawnych w przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytania lub którekolwiek z nich z osobna, wniósł o: 3. podanie daty i rodzaju podjętej czynności oraz sygnatury lub sygnatur, pod którymi była lub jest prowadzona dana czynność (sprawa); 4. udostępnienie zanonimizowanych dokumentów: a) wniosku zawierającego zarzuty do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego, b) postanowienia o umorzeniu postępowania, c) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, d) postanowienia o przekazaniu sprawy do innej Okręgowej Izby Radców Prawnych. Wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu pomocniczego z umów, dotyczących doradztwa prawnego, zastępstwa prawnego, badania i opiniowania merytorycznej i formalno-prawnej prawidłowości działań Pracowników oraz uczestniczenia w czynnościach kontrolnych, podejmowanych w ramach jednostek organizacyjnych Zleceniodawcy z dnia: [...] lipca 2011 r., [...] lipca 2012 r. i [...] lipca 2014 r. zawartych pomiędzy Skarbem Państwa-Biurem Rzecznika Praw Dziecka a radcą prawnym E. Z., stanowiących załącznik do pisma - na okoliczność pełnienia przez radcę prawnego E. Z. funkcji publicznej. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że E. Z., w związku ze świadczeniem pomocy prawnej na podstawie umowy na świadczenie usług doradztwa prawnego na rzecz Biura Rzecznika Praw Dziecka w W., była osobą pełniącą funkcję publiczną, w związku z czym nie znajduje zastosowanie ograniczenie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot oceny w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. RD OIRP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., zwana dalej: k.p.a.) i art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ podał, że analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozwala na przyjęcie, iż przedstawiona w nim argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że nawet zgadzając się z tym, że radca prawny E. Z. świadcząc pomoc prawną na rzecz Biura Rzecznika Praw Dziecka w W. pełniła funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - nie jest możliwe udostępnienie żądanych informacji. Zgodnie z przywołaną regulacją, wprawdzie ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, ale wyłącznie w zakresie mającym związek z pełnieniem tych funkcji. Ograniczenie prawa do prywatności może w zaistniałym stanie faktycznym dotyczyć tylko i wyłącznie okoliczności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz podmiotu publicznego, jakim jest Biuro Rzecznika Praw Dziecka. Pełnienie funkcji publicznej nie ogranicza automatycznie prawa do prywatności w aspekcie innych aktywności zawodowych, społecznych ani prywatnych danej osoby. Oznacza to, że o ile można rozważać, udzielenie informacji związanych sensu stricto z pełnieniem przez radcę prawnego funkcji publicznej, to z pewnością takiemu obowiązkowi nie będą podlegały informacje związane z wykonywaniem przez radcę prawnego zawodu na rzecz podmiotu, którego nie można zakwalifikować do podmiotów publicznych. Zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały skonstruowane tak, że należy z nich wywodzić żądanie udostępnienia informacji w zakresie czynności i postępowań prowadzonych przed organem, bez względu na to czy dany stan faktyczny, będący przedmiotem zainteresowania i oceny organu, miał związek z pełnioną funkcją publiczną, czy też nie – organ podtrzymał swoje stanowisko, przedstawione w decyzji z dnia [...] października 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności osoby fizycznej. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że udostępnienie wnioskowanych informacji niemożliwe jest także z uwagi na to, że żądane materiały i informacje zawierają dane osobowe osób trzecich. Ochrona danych osobowych obejmuje prawo do nieujawnienia wszelkich informacji o znanej z imienia i nazwiska osobie fizycznej jak i imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwalają na zidentyfikowanie określonej osoby fizycznej. Organ ma obowiązek ograniczenia dostępu do informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza albo całkowitą odmowę udostępnienia żądanych informacji lub dokumentów, albo udostępnienie informacji lub dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej. Analizując okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, znajdujące się w aktach postępowania dyscyplinarnego dokumenty i dane w nich zawarte organ ocenił, że wnioskowane materiały albo stanowią informacje o zidentyfikowanej osobie fizycznej albo też pozwalają na zidentyfikowanie innych konkretnych osób fizycznych co niewątpliwie wpływa na ich prawo do prywatności. Dane osobowe podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności. W związku z tym, że każda z tych danych podlega również samodzielnej ochronie, stwierdził, że ochronie przez wzgląd na prawo do prywatności, podlega suma tych danych, która w większym stopniu pozwala na identyfikację konkretnej osoby i dotyczy jej życia zawodowego lub prywatnego. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, dopuszczenie dowodu z dokumentów oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania - art. 78 § 1, art. 79a w związku z art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; 2. prawa materialnego - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej; 3. bezczynność w zakresie procesu anonimizacji akt postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że pomimo wątpliwości organu, co do stanu faktycznego, dotyczącego ograniczenia wniosku skarżącego do okresu obejmującego zatrudnienie r. pr. E. Z. w biurze Rzecznika Praw Dziecka na stanowisku [...] Rzecznika Praw Dziecka, organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżącego, które to dokumenty jednoznacznie wskazywały daty pełnienia przez radcę prawnego funkcji publicznych w biurze RPD. Przeprowadzenie dowodu z trzech kilkustronicowych dokumentów z pewnością nie narusza zasady szybkości postępowania. W związku z wątpliwościami organu dotyczącymi ograniczeń czasowych wniosku, trudno też uznać ww. wnioski dowodowe za niecelowe. Jednak pominięcie wniosków dowodowych stanowi naruszenie reguł procedowania, które miało wpływ na treść ustaleń faktycznych. Organ zaniechał też poinformowania wnioskodawcy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, oraz o terminie na wypowiedzenie się i możliwości złożenia dodatkowych dowodów celem wykazania przesłanek, od którego to obowiązku zgodnie z art. 10 § 2 i 3 k.p.a., organ może odstąpić wyjątkowo. Zgodnie z art. 5 pkt 2 u.d.i.p., ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Skarżący podkreślił, że skutecznie wykazał we wnioskach, że r. pr. E. Z. pełniła de facto funkcje publiczne na podstawie umów dotyczących doradztwa prawnego, zastępstwa prawnego, badania i opiniowania merytorycznej i formalno-prawnej prawidłowości działań pracowników oraz uczestniczenia w czynnościach kontrolnych, podejmowanych w ramach jednostek organizacyjnych zleceniodawcy, z dnia: [...] lipca 2011 r., [...] lipca 2012 r. i [...] lipca 2014 r. zawartych pomiędzy Skarbem Państwa-Biurem Rzecznika Praw Dziecka a wskazanym radcą prawnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami, związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczne, a także podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto zgodnie z art. 115 § 19 Kodeksu karnego osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Wskazał, że załączonej umowy wynika wprost, że radca prawny E. Z. była zatrudniona w charakterze [...] w Biurze Rzecznika Praw Dziecka. Do zakresu jej obowiązków należały również czynności doradcze w zakresie zastępstwa procesowego. Czynności doradcze radcy prawnego wykonywane były w szczególności w sprawach rodzinnych i opiekuńczych dotyczących małoletnich, w których Rzecznik Praw Dziecka występuje na prawach prokuratora. Prokurator natomiast zgodnie z art. 115 § 13 kk jest funkcjonariuszem publicznym. Ponadto skoro radca, którego wniosek dotyczy, występował (w sprawach rodzinnych i opiekuńczych dotyczących małoletnich) na prawach prokuratora, to stwierdzić należy, że pełnił on de facto funkcję publiczną powierzoną Rzecznikowi Praw Dziecka, co najmniej w każdej sprawie, w której niezbędne było wstąpienie Rzecznika Praw Dziecka do postępowania na prawach prokuratora. Skarżący wskazał dalej, iż złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przez niego wyraźnie ograniczony jedynie do informacji mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, nie sposób więc zrozumieć na jakiej podstawie organ uznaje, że wniosek strony odnosi się do wszelkich informacji na temat postępowań dyscyplinarnych dotyczących wskazanego we wniosku radcy prawnego. Odnosząc się do obowiązku ochrony danych osobowych osób trzecich, skarżący podał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o anonimizację danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 wydanym w sprawie I OSK 1855/19 wyraził pogląd, że nie jest informacją publiczną informacja, czy wobec konkretnej osoby toczyło się (czy też nie toczyło się) postępowanie dyscyplinarne, czy było prowadzone postępowanie dowodowe, czy zostały przedstawione zarzuty i sprawa została skierowana do sądu dyscyplinarnego, czy umorzono postępowanie, czy odmówiono wszczęcia postępowania, czy została zawiadomiona prokuratura, czy sprawa została przekazana do innej okręgowej izby lekarskiej. NSA podkreślił, że o ile ponad wszelką wątpliwość niespersonalizowana informacja o rozstrzygnięciach zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym, jak i informacja o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o skonkretyzowanym i zindywidualizowanym rezultacie wykonywania tej władzy, tj. rezultacie dotyczącym konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska, nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej, mieszczącym się w granicach pojęcia sprawy publicznej. Wniosek taki w istocie skierowany jest na uzyskanie wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, a nie o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych, a jako taki dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Zdaniem NSA, pytanie o informację dotyczącą wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, jest pytaniem ad personam, i nie jest skierowane na uzyskanie wiedzy o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych. Dla uzyskania informacji o tego rodzaju mechanizmach nie jest konieczna wiedza o tym, czy wobec konkretnej osoby toczyło się postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, czy też jaki był przebieg tego postępowania w indywidulanych sprawach poszczególnych osób. Sąd orzekający w sprawie niniejszej całkowicie podziela cytowane stanowisko, które dla sprawy ma ten skutek, że obliguje do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Skoro bowiem informacja nie jest informacją publiczną, organ powinien poinformować o tym skarżące stowarzyszenie, nie wydając w tym przedmiocie decyzji. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania, i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (tak samo WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15.01.2020r., II SAB/Gd 131/19). Wydanie decyzji w odniesieniu do informacji nie posiadającej waloru "publicznej" obligowało Sąd do orzeczenia jak w sentencji z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i 205 p.p.s.a.