II SA/Wa 2340/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , Joanna Głowala, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzje poprzedzającą nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., która odmówił J. K. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ w uzasadnieniu decyzji dokonał interpretacji art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.), który stanowił podstawę materialno – prawną wydanej decyzji. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że do powstania całkowitej niezdolności do pracy w wieku 53 lat odwołujący się udokumentował 21 lat, 3 miesiące i 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże w 10 – leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, przesuniętym o okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – został udokumentowane 2 lata, 5 miesięcy i 20 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 okresów składkowych. W okresach od 22.04.2014 r. do 31.03.2015, od 1.10.2015 r. do 14.10. 2018 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji wnioskodawca nie wykonywał pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. Skarżący w skardze zarzucił, że nie wzięto w jego sprawie pod uwagę wszystkich okoliczności. Po wypadku w dniu [...].10 2018 r. i uszkodzeniu kręgosłupa ma on znaną przez lekarzy orzeczników całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji. Obecnie po 11 miesiącach rehabilitacji nadal porusza się tylko na wózku, ma uszkodzony system wydalniczy, co wymaga stosowania ciągle środków higienicznych, a poza zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 184, 41 zł nie posiada żadnych dochodów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie renty w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 przedmiotowej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy niewłaściwej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie wyjaśnił zatem wszystkich aspektów sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Artykuł 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być - co czyni organ - interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...].04.2013 stwierdzono, że skarżący jest niezdolny do pracy. W orzeczeniu z dnia [...].06.2013 r. ponownie stwierdzono, że skarżący jest niezdolny do pracy. W orzeczeniach z [...].09.2013 r. i [...].11. 2013 r. stwierdzono, że skarżący nie jest niezdolny do pracy. W orzeczeniu z dnia [...].04.2015 r. stwierdzono, że skarżący jest niezdolny do pracy, a częściowo niezdolny do pracy do[...].09.2015 r. Data powstania częściowej niezdolności do pracy:[...].04.2015. Orzeczeniami z dnia [...].12.2018 r. i [...].03. 2019 skarżący został uznany za niezdolnego do pracy i za całkowicie niezdolnego do pracy do [...].12. 2020 r. Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, błędnie oparł się jednak wyłącznie na orzeczeniu o uznaniu skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy, co oznacza, że nie wyjaśnił sprawy w sposób wyczerpujący. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie Prezes ZUS nie wezwał skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz nadesłania dokumentów. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący już na długo przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy miał poważne problemy dotyczące zdrowia. Zdaniem Sądu, miało to wpływ na aktywności zawodową skarżącego, a na pewno świadczą o mniejszej atrakcyjności skarżącego, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił. Organ nie zbadał i nie wyjaśnił w sposób wystarczający, jak długo rozwijała się choroba skarżącego, która po pełnym ujawnieniu spowodowała jego całkowitą niezdolność do pracy. W niniejszej sprawie - w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" - jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia, co wynika z nadesłanych dokumentów, w sposób znaczący ograniczał i utrudniał skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej lub możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym. Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącego może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi oraz wnikliwie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony - art. 7 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.