II SA/Wa 1862/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. S. i P. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżących P. S. i P. S. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zarząd Dzielnicy [...] podjął w dniu [...] czerwca 2020 r. uchwałę [...], mocą której odmówił P. S. i P. S. udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] W. Wskazane rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] W. stanowiącego załącznik nr 16 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814), § 6 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485, z 2010 r. nr 203, poz. 6025, z 2012 r. poz. 8352, z 2014 r. poz. 10376), § 34 ust. 3, § 35 ust. 1, § 18 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. f) oraz § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr XXlll/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały organ nadmienił, iż P. S. i P. S. w związku z wygaśnięciem umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...], wystąpili o zawarcie umowy najmu innego lokalu na czas nieoznaczony. Zainteresowani do wniosku zgłosili małoletnich synów P. S. (ur. 2012 r.) i D. S. (ur. 2009 r.). Zainteresowani zajmowany lokal uzyskali w związku z wygaśnięciem umowy najmu lokalu socjalnego przy ul. [...] nr [...]. Umowa zawarta była na okres 3 lat. Wnioskodawcy otrzymali wskazanie do obejrzenia lokalu nr [...] przy ul. [...] na własną prośbę, pomimo iż ww. lokal nie spełnia kryterium metrażowego dla 4-osobowej rodziny. Lokal nr [...] przy ul. [...] znajduje się w zarządzie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Aktualnie toczy się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miasta [...] W. Wnioskodawcy motywowali swoją prośbę stwierdzeniem, iż przedmiotowy lokal spełnia ich potrzeby lokalowe, dzieci mają blisko szkołę oraz park. W trakcie weryfikacji wniosku P. S. zmienił kwalifikację wniosku na inny lokal (większy) na czas nieoznaczony. Organ zaznaczył, że źródłem dochodów rodziny są umowy o pracę na czas nieokreślony. Miesięczny dochód w badanym okresie wyniósł 6 771,93 zł. W lokalu zameldowane są cztery osoby – skarżący wraz z synami. Z informacji uzyskanych z ZGN wynika, że opłaty za lokal wnoszone są za 4 osoby. Na koncie czynszowym lokalu brak jest zaległości. Skarżący aktem notarialnym Rep. [...] z [...] września 2015 r. nabyli niezabudowaną nieruchomość położoną w K., gmina T. o obszarze [...] ha za cenę [...] zł, płatne przed podpisaniem ww. aktu. Obecnie, ceny gruntów w okolicach kształtują się na poziomie [...] zł/m2. Organ zaznaczył, że z informacji uzyskanych ze Starostwa P. w dniu [...] listopada 2019 r. wynika, iż [...] grudnia 2003 r. Rada Miasta w T. uchwałą nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje możliwość zabudowy jednorodzinnej na przedmiotowej działce. Jednocześnie, w rejestrze pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń w latach 2014-2019 nie odnaleziono wniosków dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Z oświadczenia majątkowego skarżących wynika, iż posiadają oni cztery pojazdy mechaniczne nabyte w latach 2016-2018: dwa samochody, motocykl oraz przyczepkę samochodową. Z przeprowadzonej analizy wtórnego rynku motoryzacyjnego wynika, iż wartości szacunkowe podane w oświadczeniu majątkowym zostały zaniżone, np. w przypadku samochodu marki [...] model [...] z 1994 r. ceny sprzedaży wynoszą około 4 000 zł (wg oświadczenia skarżących 900 zł), zaś w przypadku samochodu marki [...] z 2006 r. ceny sprzedaży kształtują się od 6 000 zł do 12 000 zł (wg oświadczenia 1 000 zł). Według oświadczenia o stanie majątkowym, wnioskodawcy nie posiadają środków pieniężnych, jak podkreślił organ. Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała przedmiotowy wniosek. Zarząd Dzielnicy [...] wziął pod uwagę, posiadanie przez zainteresowanych innej nieruchomości, rażącą dysproporcję pomiędzy dochodami wykazanymi przy składaniu wniosku o pomoc mieszkaniową, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawców oraz możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. P. S. i P. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. [...]. Wskazanej uchwale skarżący zarzucili: 1. naruszenie przepisu § 32 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy; zwanej dalej "uchwałą". 2. naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 14 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez wnikliwej analizy stanu faktycznego w zakresie sytuacji majątkowej, możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny we własnym zakresie; 3. naruszenie przepisu § 9 pkt 1 ppkt 1 lit. a uchwały poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą odmownego rozpoznania wniosku może być fakt posiadania przez skarżących prawa własności do nieruchomości, podczas gdy rzeczony przepis wskazuje, że odmawia się pomocy mieszkaniowej jeżeli wnioskodawca jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części pod warunkiem, że może ich używać lub gdy posiada tytuł prawny do nieruchomość, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, a co za tym idzie bycie właścicielem nieruchomości co do zasady nie wyklucza wnioskodawcy z grona osób uprawnionych do udzielenia pomocy mieszkaniowej, ale dopiero prawo własności do nieruchomości, na której wnioskodawca może zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe lub ze sprzedaży której lub uzyskiwania z niej pożytków, te potrzeby mieszkaniowe będzie mógł zaspokoić; 4. naruszenie przepisu § 9 pkt 1 ppkt 1 lit. b uchwały przez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, iż występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami, a stanem majątkowym; 5. naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, zasobie mieszkaniowym gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz § 4 § 5 ust. 1 ppkt 4 uchwały poprzez odmówienie skarżącym udzielenia pomocy mieszkaniowej, pomimo spełniania przez nich kryteriów do udzielenia pomocy mieszkaniowej, tj. posiadanie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zamieszkiwanie w lokalu socjalnym, którego okres najmu upływał, zamieszkiwaniu na terenie [...] W. i posiadanie niskich dochodów. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz orzeczenie na podstawie art. 155 § 1 P.p.s.a., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Analogicznie należy ocenić charakter prawny uchwały w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] W. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej w sprawie wniosku skarżących stanowiła uchwała nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W. (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2019 r., poz. 14836 ze zm.), która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXIII/669/2019 odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli z analizy wniosku i załączonych dokumentów oraz sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej ustalonej między innymi w miejscu zamieszkania wnioskodawcy wynika, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi przy składaniu wniosku o pomoc mieszkaniową, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy lub osób ubiegających się wraz z nim o pomoc mieszkaniową, a także gdy faktycznie warunki mieszkaniowe wnioskodawcy lub osób ubiegających się z nim o pomoc mieszkaniową nie potwierdzają sytuacji wskazanej we wniosku, a w ocenie zarządu dzielnicy wnioskodawca ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zastosowanie w kontrolowanej sprawie przywołanego powyżej przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXIII/669/2019 organ uzasadnił faktem, że skarżący mają możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] września 2015 r. nabyli niezabudowaną nieruchomość położoną w K., gmina T. o powierzchni [...] ha. Przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę budowlaną, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość zabudowy jednorodzinnej dla tej nieruchomości. Ponadto organ stwierdził rażącą dysproporcję pomiędzy dochodami wykazanymi przy składaniu wniosku o pomoc mieszkaniową a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawców. W tym zakresie organ powołał ww. akt notarialny oraz fakt posiadania przez wnioskodawców samochodów marki [...] model [...] z 1994 r. oraz marki [...] z 2006 r. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl § 32 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9 i 10; 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1; 5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Przepis ust. 1 pkt 6 nie ma zastosowania do spraw wskazanych w § 11-13 i § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 21-23 i § 25. Wynikający z § 32 ust. 1 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podstaw odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] W. poprzez zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, nie można – w ocenie Sądu – przyjąć, że stanowisko organu jest wynikiem dokonania wnikliwej analizy przesłanek określonych w § 32 ust. 1 powołanej uchwały. Organ dokonał bowiem dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W szczególności za dowolne uznać należy ustalenie organu, iż występuje rażąca dysproporcja pomiędzy dochodami wykazanymi przy składaniu wniosku o pomoc mieszkaniową a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawców. Z akt sprawy wynika bowiem, iż wnioskodawcy już w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. wskazali na swoje rzeczywiste dochody (pochodzące ze stosunków pracy). W rezultacie organ ustalił, iż średni miesięczny dochód w rodzinie wnioskodawców wynosi 6.771,93 zł. W tej sytuacji trudno uznać, by wydatki na zakup używanych samochodów i kwota kredytu 30 000 zł przeznaczonego na zakup działki, nie posiadały pokrycia w deklarowanych dochodach, a w związku z tym by występowała rażąca dysproporcja pomiędzy deklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Trudno też uznać, by ocena organu co do możliwości zabezpieczenia przez skarżących potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie była rzetelna i poparta materiałem dowodowym. Organ nie wykazał, by działka budowlana, której właścicielami są skarżący pozwalała rzeczywiście na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Dywagacje organu, na etapie odpowiedzi na skargę, o możliwości zabudowania działki domem modułowym należy ocenić jako niedopuszczalne i naruszające zasadę praworządności. Brak jest natomiast wskazania rzeczywistej wartości posiadanej przez wnioskodawców nieruchomości. Uniemożliwia to kontrolę zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Zdaniem Sądu w celu dopełnienia obowiązku, o którym mowa w § 32 ust. 1 ww. uchwały, organ powinien przeprowadzić rzetelną ocenę sytuacji, w jakiej znajdują się skarżący, tj. poczynić wyjaśnienia w kierunku sygnalizowanym przez strony i dopiero wówczas rozważyć, czy w sprawie zachodzą przesłanki z § 9 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały z 2019 r. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] grudnia 2019 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie § 32 tej uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ podejmując rozstrzygnięcie, nie rozpatrzył bowiem w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie poczynił też istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 pkt 2. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy [...] prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną wyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełniają przesłanki do zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a w konsekwencji zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.