II SA/Sz 933/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę.

Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika [...] Centrum Świadczeń odmówiono przyznania A.Z. dodatku mieszkaniowego, bowiem wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony w wyznaczonym terminie, gdyż w lokalu nie zastano wnioskodawcy. W związku z powyższym organ I instancji przyjął, że nastąpiła odmowa złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, a to stanowiło podstawę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Od powyższej decyzji A.Z. odwołał się, wnosząc o udzielenie mu wyjaśnień i przyznanie dodatku mieszkaniowego. W swoim odwołaniu podał, iż organ I Instancji nie zastosował się do decyzji wydanej przez SKO, ponieważ w mieszkaniu nie pozostawiono aktów prawnych. Ponadto, termin na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie został wyznaczony przed upływem 30 dni od doręczenia decyzji, co uniemożliwiło mu dokładne zapoznanie się z aktami i zebranie potrzebnych dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.Z., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...], które zostało odebrane przez wnioskodawcę w dniu [...], poinformowano A.Z. o tym, że w dniu [...] zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy. Jednocześnie poinformowano stronę, że podczas wywiadu pracownik odbierze oświadczenie o stanie majątkowym od wszystkich pełnoletnich członków gospodarstwa domowego, w związku z czym nieobecność w wyznaczonym terminie będzie potraktowana jako odmowa złożenia oświadczenia. Pismo zostało odebrane osobiście. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 K.p.a. jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy pismem z dnia [...] (odebranym przez stronę [...]) A.Z. został poinformowany, iż w dniu [...] zostanie w jego mieszkaniu przeprowadzony wywiad środowiskowy i jednocześnie podczas wywiadu pracownik odbierze oświadczenie o stanie majątkowym od wszystkich pełnoletnich członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy, w związku z czym nieobecność w wyznaczonym terminie będzie potraktowana jak odmowa złożenia oświadczenia. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego traktuje się na równi z odmową złożenia stosownego oświadczenia. W wyznaczonym terminie, jak wynika z akt administracyjnych przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe z uwagi na nieobecność w mieszkaniu odwołującego się. Kolegium wyjaśniło, że wywiad środowiskowy przeprowadza, stosownie do treści art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, upoważniony przez organ pracownik, który może żądać w jego toku od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Odmowa zaś złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828) wynika dodatkowo, iż wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Zdaniem Kolegium, z analizy powyższych przepisów wynika bezspornie, że skorzystanie przez organ z uprawnienia wynikającego wprost z przepisów prawa do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wymaga wydania odrębnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie zawierającego uzasadnienie celowości jego przeprowadzenia, jak również w żadnym razie korzystanie z tego uprawnienia nie może zostać poczytane jako kwestionowanie, czy też podważanie danych podanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Co więcej, ze wskazanych przepisów wyraźnie wynika, iż oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego można żądać wyłącznie w toku przeprowadzania wywiadu. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wymienione przepisy nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych, zaś kwestionowanie podejmowanych przez organ działań w realizacji obowiązków ustawowych można poczytywać, na co słusznie wskazał organ I instancji, za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Brak przeprowadzenia wywiadu, a zatem niemożność uzyskania wymaganego prawem oświadczenia ma bezpośredni wpływ na podjętą w rozpoznawanej sprawie decyzję administracyjną. Rozpatrując sprawę pod tym kątem, organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa przez organ I instancji orzekający w sprawie, bowiem wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ administracyjny nie mógł zgromadzić całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania na rzecz wnioskodawczym decyzji pozytywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31.01.2008 r. Sygn. akt II SA/Wa 1637/07 wyraźnie stwierdził, iż "Staranie się o uzyskanie dodatku mieszkaniowego jest wyłącznie uprawnieniem, które wprawdzie wiąże się z koniecznością spełnienia przepisanych prawem warunków, takich jak czynne współdziałanie z organem przy ustalaniu sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny, jednak nie daje organowi możliwości wyegzekwowania oczekiwanych zachowań wnioskodawcy." Odpowiadając na zarzuty odwołującego się organ odwoławczy stwierdził, iż z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, iż pracownicy Referatu Dodatków Mieszkaniowych [...] Centrum Świadczeń w dniu [...] byli pod wskazanym adresem, tj. [...], ale nie zastali wnioskodawcy, co potwierdza protokół z dnia [...]. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie został spowodowany zaniedbaniem, czy też bezczynnością organu pierwszej instancji, ale był konsekwencją zachowania wnioskodawcy, czego rezultatem stała się odmowna decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego. Odpowiadając na zarzut odwołującego się dotyczący terminu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 79 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Pismo o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego zostało odebrane przez wnioskodawcę w dniu [...]. Strona miała zatem 14 dni na zapoznanie się z treścią pisma. Nie można zatem uznać, iż odwołujący się nie został w odpowiednim terminie poinformowany. Ponadto, urzędnicy nie mają obowiązku pozostawiania pism w mieszkaniu pod nieobecność strony. Obowiązujące akty prawne są szeroko dostępne, nie tylko w siedzibie urzędów, ale także w internecie, czy bibliotece, jeśli zatem A.Z. chciałby się z danym aktem prawnym zapoznać, to ma takie możliwości. Jeśli zaś chodzi o kwestię wypełnienia oświadczenia majątkowego, to pracownicy organu I instancji, przeprowadzający wywiad winni w tej kwestii udzielić stronie niezbędnych informacji i pomóc w wypełnieniu formularza. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wynika, jaki majątek dyskwalifikuje wnioskodawcę przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy, organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Przesłankami zatem odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych są: wyraźna i oczywista różnica pomiędzy deklarowanymi dochodami wnioskodawcy, a jego stanem majątkowym wyrażająca się posiadaniem wartościowych i ponadstandardowych przedmiotów lub zasobów pieniężnych, np. nabytych ze środków uzyskanych z nieujawnionych źródeł, która sprzeciwia się przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Dodać należy, że z akt sprawy wynika, że wcześniejszą decyzją z dnia [...] Prezydent odmówił przyznania A.Z. dodatku mieszkaniowego z uwagi na dokonaną, w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...], odmowę złożenia oświadczenia majątkowego z uwagi "na brak kwalifikacji do określenia wartości swojego majątku." Zwrócić uwagę należy na fakt, iż w czasie wywiadu wnioskodawca przyznał, iż posiada oszczędności. Decyzja ta została uchylona w trybie odwoławczym (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] nr [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem ponownego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wraz z udzieleniem stronie wyjaśnień co do uprawnień pracowników odnośnie do jego przeprowadzenia, a także pouczenia strony podczas wywiadu, iż odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.Z. wniósł o: - uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej i zobowiązanie organów do wiążących pisemnych odpowiedzi na wszystkie dotychczas sformułowane przez niego pytania, - obciążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztami postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił nie realizowanie zasady sformułowanej w art. 6 K.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 K.p.a., gdyż organy nienależycie i nie wyczerpująco informują go o okolicznościach faktycznych i prawnych otrzymania dodatku, a w szczególności nie udzielają mu wiążących odpowiedzi na jego zapytania. Ponadto wydając zaskarżoną decyzję organ nie zastosował art. 10 K.p.a. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie, że wypełnienie oświadczenia majątkowego ma być dokonane według informacji nieprzeszkolonych w tym zakresie urzędników jest co najmniej lekceważeniem powagi sprawy, bowiem za nieprawidłowości w takim oświadczeniu on, a nie urzędnik, może być ukarany więzieniem i dlatego muszą być zasady (pisemne) wypełniania tego dokumentu. Skarżący zakwestionował także możliwość wyznaczenia przez organ I instancji terminu wywiadu środowiskowego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jego zdaniem, organ odwoławczy udzielił mu w tym zakresie odpowiedzi nie na temat, wyjaśniając zasady przeprowadzania dowodów – art. 79 K.p.a. W piśmie o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia wywiadu nie zawarto informacji o możliwości zmiany terminu, a urzędników nie interesuje co było powodem jego nieobecności w domu dnia 16.05.2013 r. Zdaniem skarżącego, organ wymaga od niego bezwarunkowej współpracy, jednocześnie sam tej współpracy unika. Skarżący potwierdził także, że nadal domaga się jedynie by organy podały mu na piśmie wszystkie warunki jakie musi spełnić oraz odpowiednie akty prawne, by móc ubiegać się o dodatek mieszkaniowy, a między innymi, czy może posiadać oszczędności typu: fundusz emerytalny, lokaty na studia dzieci itp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W tym akcie prawnym ustawodawca uzależnił prawo do dodatku mieszkaniowego od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, jakimi są: istnienie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (art. 2), wysokość dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz wymóg zajmowania lokalu mieszkalnego o nie większej niż dokładnie określona przez ustawodawcę powierzchni użytkowej, ustalonej w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego (art. 5). Niespełnienie choćby jednej z opisanych wyżej przesłanek skutkuje odmową przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Zasady rozpatrywania wniosków i przyznawania dodatku mieszkaniowego zostały zawarte także w art. 7 ustawy. I tak wskazany art. 7 stanowi: 4. Upoważniony przez organ, o którym mowa w ust. 1, pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1) ruchomości i nieruchomości; 2) zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. 4a. Przed złożeniem oświadczenia, o którym mowa w ust. 4, pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy poucza składającego oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Ponadto, z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828) wynika dodatkowo, iż wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Wywiad środowiskowy, którego termin został wyznaczony ponownie przez organ I instancji na dzień [...] nie został przeprowadzony z uwagi na brak współdziałania skarżącego z tym organem. Zawiadomienie o terminie przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania strony wraz z pouczeniem o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego w przypadku odmowy przeprowadzenia wywiadu bądź nieobecności w wyznaczonym terminie, zostało doręczone skarżącemu z odpowiednim wyprzedzeniem. W zawiadomieniu zawarto także informację o numerze telefonu oraz wskazano miejsce, pod którym można kontaktować się w sprawach wywiadów środowiskowych, co umożliwiało skarżącemu ewentualne wnioskowanie o zmianę terminu. W wyznaczonym terminie, jak wynika z notatki dwóch pracowników socjalnych z dnia [...], przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe z uwagi na nieobecność w mieszkaniu skarżącego. Z analizy powyższych przepisów wynika bezspornie, że skorzystanie przez organ z uprawnienia wynikającego wprost z przepisów prawa do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wymaga wydania odrębnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie zawierającego uzasadnienie celowości jego przeprowadzenia, jak również w żadnym razie, wbrew temu, co zarzuca skarżący, korzystanie z tego uprawnienia nie może zostać poczytane jako kwestionowanie, czy też podważenie danych podanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Co więcej ze wskazanych przepisów wyraźnie wynika, iż oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego można żądać wyłącznie w toku przeprowadzania wywiadu. Wymienione powyżej przepisy ustawy nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych, zaś kwestionowanie podejmowanych przez niego działań w realizacji obowiązków ustawowych można poczytywać, na co słusznie wskazały organy administracji, za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o dodatku mieszkaniowym. Brak przeprowadzenia wywiadu, a zatem niemożność uzyskania wymaganego prawem oświadczenia, ma bezpośredni wpływ na podjęte w rozpoznawanej sprawie decyzje administracyjne oraz obecną ich ocenę przez sąd. To skarżący o ile znał wcześniej powód niemożności bycia w miejscu zamieszkania w ustalonym terminie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, zobowiązany był skontaktować się z organem, wnosząc o zmianę terminu wywiadu. Natomiast, nieobecność spowodowana zajściem nagłej i ważnej sytuacji winna spowodować po stronie skarżącego niezwłoczny wniosek o ponowne wyznaczenie terminu wywiadu wraz ze stosownym usprawiedliwieniem. Zdaniem sądu, nie doszło do naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, bowiem podjęte zostały działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organy administracji nie mogły zgromadzić pełnego materiału dowodowego, czy dokonać weryfikacji materiału już zebranego w sprawie, co wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Rację należy także przyznać organowi odwoławczemu, który w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wywiad środowiskowy jest szczególną postacią dowodu z oględzin. Podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. jest uzasadniony, bowiem faktycznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawiadomiło strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie jednak z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może uwzględnić skargę na decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie sąd nie stwierdził, by naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Skarżący został pouczony o konsekwencji niezłożenia oświadczenia majątkowego, a organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego, opierając się na dokumentach przesłanych przez organ I instancji. Ponadto, skarżący w żaden sposób nie wykazał, że jego udział w postępowaniu odwoławczym mógłby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia organu. Wymagania stawiane przez skarżącego organom administracji publicznej w zakresie pisemnego określenia wszystkich zasad i przesłanek przyznawania dodatku mieszkaniowego, szczególnie w rozumieniu skarżącego, nie są możliwe do zrealizowania. Skarżący w oświadczeniu majątkowym winien przedstawić swoją faktyczną sytuację majątkową, podając kwoty posiadanych środków pieniężnych oraz szacunkowo wyceniając swój majątek trwały, ocena zaś tych zasobów pod kątem przyznania dodatku mieszkaniowego należy do organów rozpatrujących wniosek. Niemożliwe natomiast jest odniesienie się przez organ do wszystkich hipotetycznych sytuacji majątkowych strony mogących stanowić podstawę przyznania bądź odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Dodać należy, że wszystkie osoby rozpatrujące sprawę w urzędach administracji publicznej zobowiązane są do zachowania tajemnicy służbowej, a akta sprawy nie są publicznie dostępne. Ponadto, osoby starające się o przyznanie świadczeń ze środków publicznych winny poddać się wymogom nałożonym na nie przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 233/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.