II SA/Sz 888/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. i H. G. na decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. G. i H. G. solidarnie kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i H. G. z dnia [...] r., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (kategoria obiektu budowlanego XIII) przy ul[...], działka nr [...] w obrębie [...], realizowanego na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...] r. nr [...], po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, odmówił na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) pozwolenia na użytkowanie budynku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że po rozpoznaniu wniosku i przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu [ ...] r. stwierdził, że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W trakcie realizacji inwestycji inwestor zmienił liczbę stopni w jednym biegu schodów wewnętrznych z [...] na [...] (dot. parteru i I piętra), co jest niezgodne z § 69 ust. 1 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. poz. 690 ze zm.). Inwestor mógł uzyskać zgodę na odstępstwo od wymogu określonego ww. przepisem, pod warunkiem wystąpienia ze stosownym wnioskiem do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, czego nie uczynił. Zmieniona ilość liczby stopni wskazywała na zmianę wysokości obiektu, a co za tym idzie zwiększenie kubatury obiektu. W trakcie kontroli ustalono, że mierzona od poziomu terenu przyległego do okapu budynku od strony frontowej wysokość budynku wynosiła [...] m, a zgodnie z projektem budowlanym wysokość ta powinna wynosić [...] m. Oznacza to, zdaniem organu, że wysokość, a co za tym idzie kubatura obiektu, zostały zwiększone. W odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] r., firma A. [...] sprawująca obsługę geodezyjną inwestycji przedłożyła w dniu [...] r. pismo, z którego wynikało, że wysokość budynku w kalenicy wynosi [...] m, a zgodnie z projektem budowlanym powinna wynosić [...] m. Taka wysokość budynku narusza także zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] Nr XXXIX/363/06 z dnia 5 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 93 poz. 1737). Dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...] określono maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów o funkcji podstawowej i uzupełniającej – [...] kondygnacje - nie więcej niż [...] m. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 13 planu pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy należy rozumieć jako najwyższą odległość pomiędzy poziomem terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, a najwyższym punktem pokrycia dachu. W związku ze zwiększeniem wysokości budynku, zmieniona została także kubatura obiektu, co zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt. 2 i 7 ustawy Prawo budowlane, stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego i było dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 tej ustawy). W trakcie kontroli organ ustalił także, że inwestor realizuje inwestycję z odstępstwami od projektu budowlanego w zakresie uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Inwestor dokonał zmiany kolorystyki elewacji i detali architektonicznych. Z Miejskim Konserwatorem Zabytków uzgodnił zakres kolorystyki, jednak nie wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę, co stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego, gdyż zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy opinii, uzgodnień, pozwoleń, dokumentów wymaganych przepisami odrębnymi. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Burmistrza Miasta z zapytaniem, jaki zakres robót wymagał uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] r. poinformował, że zakres robót wymagających uzgodnienia z tym organem obejmował nakaz nawiązywania do gabarytów istniejącej na terenie placu zabudowy historycznej w zakresie linii zabudowy, wysokości budynków, wysokości usytuowania gzymsów, podziałów na elewacji, podziałów szprosów na oknach, kształtu dachu – w tym kierunku i kąta spadku połaci dachowych, kolorystyki elewacji, detalu architektonicznego i wykorzystania materiałów. Organ nadzoru budowlanego I instancji, w związku z pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. dotyczącym zgodności realizowanej inwestycji z projektem budowlanym, przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę, po której wszczął postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstąpień od projektu budowlanego podczas realizacji inwestycji. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane, organ odmówił pozwolenia na użytkowanie. W odwołaniu od tej decyzji M. i H. G. wnieśli o jej uchylenie i udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Odwołujący się zakwestionowali ustalenia organu i instancji i ich ocenę prawną prowadzącą do stwierdzenia, że dopuścili się nieprawidłowości polegających na odstępstwach od uzgodnień i udzielonego im pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] r.[...], po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu odniósł się do zarzutów odwołania, uzupełnionego pismem z dnia [...] r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, która nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu [...] r. do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynęło pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z prośbą o stwierdzenie, czy budowa realizowana jest zgodnie z projektem budowlanym, gdyż realizacja odbiega od dokonanych uzgodnień konserwatorskich. W dniu [...] r. inwestor złożył w organie nadzoru budowlanego I instancji wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku przed całkowitym zakończeniem robót, załączając oświadczenie kierownika budowy o zrealizowaniu robót budowlanych bez zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. Z akt sprawy wynika, że do wykonania pozostało jeszcze zwieńczenie wieży, pokrycie dachu dachówką i ostateczne pomalowanie elewacji, a także roboty wykończeniowe na drugiej i trzeciej kondygnacji. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor nie dołączył kopii rysunków z naniesionymi przez projektanta poprawkami. Na wezwanie organu I instancji inwestor uzupełnił wymagane dokumenty zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane: potwierdzenie odbioru wykonanego przyłącza wodno-kanalizacyjnego, protokoły badań instalacji elektrycznej i odgromowej, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, protokół kontroli kominów oraz kopię świadectwa charakterystyki energetycznej. W związku z zawiadomieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] w dniu [...] r. organ przeprowadził kontrolę budowy i stwierdził, że inwestor podczas realizacji inwestycji zmienił wysokość I kondygnacji obiektu z [...] m na [...]m. Wysokość pozostałych dwóch kondygnacji była zgodna z projektem budowlanym. W związku z wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie, organ przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę obowiązkową budowy w trakcie, której ustalił, że inwestor zmienił wysokość i kubaturę budynku. Ustalenia te potwierdził operat geodezyjny sporządzony przez firmę A przedłożony w dniu [...] r. Wynikało z niego, że wysokość budynku w kalenicy wynosiła [...] m, a winna wynosić [...] m. Taka wysokość budynku była niezgodna z planem miejscowym obowiązującym na tym terenie, który określał maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów funkcji podstawowej i uzupełniającej na [... ]kondygnacje, nie więcej niż [...] m. W związku ze zwiększeniem wysokości budynku, zwiększona została również jego kubatura. W związku z tym organ nadzoru budowanego I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na inwestora karę w wysokości [...] zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli obowiązkowej. W tym samym dniu organ I instancji wydał decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane. W przypadku wymierzenia kary przewidzianej w art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane, organ w drodze decyzji odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 tej ustawy. W skardze złożonej na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. i H. G. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji wydanej w I instancji. Zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię tego przepisu oraz naruszenie art. 59a ust. 2 pkt 2 i art. 59f ust. 6 tej ustawy, przez zastosowanie tych przepisów w sprawie, mimo braku ku temu podstaw. Ponadto wskazali, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 9, art. 10, art. 79 § 1 i 2 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie bez ich udziału, co uniemożliwiło im ochronę ich uzasadnionych interesów. W ocenie skarżących, podczas realizacji inwestycji nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, a tylko takie odstępstwo uzasadnia wymierzenie grzywny i odmowę pozwolenia na użytkowanie. Nie zgadzając się w tym względzie ze stanowiskiem organów, skarżący powtórzyli argumentację, którą przytoczyli wcześniej w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dala podstawę do uwzględnienia skargi, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione. Przedmiotem zaskarżonej decyzji, jest odmowa pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego udzielona na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, o której mowa w art. 59f ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 tej ustawy. Z łącznego odczytania norm prawnych zawartych w tych przepisach wynika ewidentnie, że decyzja o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie, o której mowa w art. 59f ust. 6 jest związaną z decyzją wymierzającą karę na podstawie art. 59f ust. 1 w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust.2. Związanie to polega na tym, że wydanie decyzji na podstawie art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego dopuszczalne jest i konieczne zarazem, gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja ostateczna nakładająca karę na podstawie art. 59f ust. 1 tej ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, wydanie decyzji na podstawie art. 57f ust. 6 zależne jest od istnienia w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 59f ust. 1. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji opartej na podstawie art. 59f ust. 1 poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności powoduje utratę podstawy do bytu prawnego decyzji z art. 59f ust. 6 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z akt administracyjnych wynika, że M. i H. G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ostateczne postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]. Sąd ten wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 884/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. znak: [...] Wyrok ten jest prawomocny od dnia 7 lutego 2014 r. W tym stanie sprawy należy stwierdzić, że zaistniała sytuacja faktyczna uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzja ostateczną z dnia [...] r. zaskarżoną w niniejszej sprawie. W takim zaś przypadku w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosuje się przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), który przewiduje, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe stwierdzenie powoduje, że zbędne jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzje organu I instancji. Orzeczenie o niewykonalności uchylonego aktu oparte zostało na art. 152 P.p.s.a, zaś w przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej samej ustawy.