II SA/Sz 799/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

1. Decyzją z 8 marca 2022 r. nr [...] Burmistrz W., po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. (dalej przywoływana jako: "Inwestor", "Skarżąca"), odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 16,0 MW (z możliwością realizacji w etapach) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym D. , gmina W.. Powyższą odmowę Organ uzasadnił niespełnieniem wszystkich warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 3-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej powoływana jako: u.p.z.p.). Jak wskazano, Inwestor nie dołączył do wniosku zapewnienia warunków technicznych lub umowy z gestorem sieci elektroenergetycznej. Wyjaśniono, iż w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. do wniosku należy dołączyć dokumenty poświadczające, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Natomiast według art. 61 ust. 5 ww. ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Nadto, w ocenie Organu, nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Wynika to z faktu, iż z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium. Tymczasem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. nie wskazano w tym miejscu na możliwość lokalizacji paneli fotowoltaicznych. Tego typu inwestycja jest możliwa tylko na terenach wyznaczonych w Studium w obrębie ewidencyjnym R. 2. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, decyzją z 7 lipca 2022 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej powoływana jako: k.p.a.), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazało sprawę Organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium przyjęło, że będąca przedmiotem wniosku elektrownia fotowoltaiczna jako system urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej limity o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p, stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Nie stanowi ona na natomiast urządzenia infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. A skoro tak, to wydawana w tym wypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna umożliwić zabudowę zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej celem zapewnienia ładu przestrzennego. Kolegium wskazało także, że Organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie, gdyż zastosował wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 o planowaniu. Nie badał w związku z tym wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61.ust. 1, a wyłącznie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy o planowaniu 3. W wyniku rozpoznania sprzeciwu od ww decyzji, WSA w Szczecinie, wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Sz 715/22) uchylił decyzję SKO, wskazując, że planowana zabudowa może być zaliczona jako odnawialne źródło korzystające ze zwolnienia przewidzianego w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. 4. Rozpatrując ponownie sprawę, SKO w Szczecinie, decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr [...] orzekło o uchyleniu decyzji Organu I instancji i przekazało sprawę temu Organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Organ wskazał, że brak konieczności badania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu nie zwalnia organów prowadzących postępowanie od oceny przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy i uznało, że w tym przypadku wystarczającym na etapie warunków zabudowy jest uzyskanie zapewnienia przyłączenia do sieci nie zaś określenie szczegółowych warunków takiego podłączenia, przy czym zapewnienie to ma dotyczyć poboru prądu, a nie jego odprowadzania do sieci. Kolegium wyraziło także pogląd, że teren inwestycji musi odpowiadać obszarowi całej działki gruntu, a nie jedynie wydzielonej teoretycznie części, stąd ustalenie warunków zabudowy dla części działki powinno wynikać z racjonalnych przesłanek, a nie jak się wydaje opierać się jedynie na chęci wyłączenia gruntów kl I-III. SKO wskazało, że w nowym postępowaniu Organ I instancji powinien ocenić spełnienie przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy przy uwzględnieniu wykładni art. 61 ust. 3 ustawy zaprezentowanej przez ten Organ. Organ wskazał, ze zasadne jest także ewentualne pozostawienie oceny spełnienia przesłanek z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwemu merytorycznie organowi uzgadniającemu nie tylko w przypadku ewentualnej oceny spełnienia art. 7 ust. 2a ale i art. 6 tej ustawy. Ochronie bowiem podlegają nie tylko grunty rolne kl I-III, ale także inne grunty rolne. 5. Pismem z 22 sierpnia 2023 r. Inwestor wystąpił ze sprzeciwem od decyzji Kolegium zarzucając: 1). naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji, pomimo, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane przeprowadzanie postępowania dowodowego, w tym w zakresie wskazanym przez Organ II instancji; 2). naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne należy co do zasady badać w stosunku do całych działek ewidencyjnych, a nie w stosunku do terenu inwestycji, co do którego złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy; b. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do części działki; Wskazując na powyższe Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości oraz o zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. 6. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie nie wskazując podstaw takiego żądania oraz podtrzymało stanowisko co do zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że brak jest projektu decyzji ustalającej przez Organ I instancji i wobec tego Organ odwoławczy nie dysponuje żadnym materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 7. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej przywoływana jako: P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, mocą którego - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylono decyzję Burmistrza W. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 16,0 MW (z możliwością realizacji w etapach) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym D. , gmina W.. 8. W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. 9. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e P.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. 10. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Kolegium zasadnie dopatrzyło się podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., choć nie wszystkie argumenty Organu odwoławczego Sąd podziela. Prawdą jest natomiast, jak to podniosło Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw, że uzasadnione jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. 11. W badanej zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium wyjaśniło, z jakich przyczyn przedstawione przez Organ I instancji rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia warunków zabudowy uznało za wadliwe, uzupełniając następnie tę argumentację w odpowiedzi na sprzeciw. W tym miejscu Sąd wskazuje na zakres postępowania niezbędnego dla uzyskania pozytywnej decyzji, dostrzegając w szczególności, iż wydanie decyzji wymaga dokonania uzgodnienia projektu z właściwymi organami odrębnymi. Przy czym w razie zastąpienia Organu I instancji w powyższym zakresie na Kolegium spoczywałby nie tylko obowiązek przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy, ale również jego uzgodnienie. W tym stanie rzeczy Organ odwoławczy trafnie przyjął (w odpowiedzi na sprzeciw), iż takie działanie wykraczałoby znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego a w zasadzie oznaczałoby jego przeprowadzenie od nowa. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż powtórzenia wymaga całe postępowanie, do czego Organ odwoławczy nie miał kompetencji. Nie mógł bowiem zastąpić Organu pierwszej instancji w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecenie całości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy znajduje się jedynie projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, sporządzony przez osobę uprawnioną, choć wskazać trzeba, że prawidłowym byłoby sporządzenie analizy urbanistycznej przez taką osobę (nie jest ona wszak uprawniona do dekodowania norm prawnych), zaś projekt decyzji jako aktu stosowania prawa pozytywnej powinien być sporządzony przez organ. Wydanie w tym względzie przez organ Odwoławczy decyzji reformatoryjnej, jak tego oczekuje Skarżąca, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy i przeprowadzenie uzgodnień wraz z ewentualnym rozpatrzeniem zażaleń, w istocie pozbawiłoby strony jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonania oceny prawnej w sprawie. 12. Sąd ponadto wskazuje, że w pełni podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 964/23). W przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest co do zasady ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Jednocześnie konieczne jest uwzględnienie, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energii. Funkcja ta zaś stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżąca zaplanowała swoją inwestycję (grunty RIVa i RIVb). W konsekwencji, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem Skarżącej, Organ I instancji powinien wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestor lokalizację inwestycji przewidzieli na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.). Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m.in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Dokonanie powyższych ustaleń wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego. 13. Końcowo wskazać należy, że Organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, iż na etapie warunków zabudowy wystarczające jest uzyskanie zapewnienia przyłączenia do sieci nie zaś określenie szczegółowych warunków takiego podłączenia. 14. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji Organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W następstwie powyższego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.