II SA/Sz 348/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. P. i G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących G. P. i G. P. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", art. 144, 145, 146 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r" poz. 1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", "ustawa o gospodarce nieruchomościami" oraz § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) oraz zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K., z dnia [...] września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), dalej jako "uchwała", w związku wybudowaniem drogi gminnej - ulicy [...] w K., ustalił na rzecz G. P. i G. P., dalej "skarżący", "właściciele", opłatę adiacencką w wysokości 1 572 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], obręb nr [...], działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 0,0200 ha, stanowiącej ich własność ([...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano na przepisy umieszczone w dziale III rozdziale 7 u.g.n. i przedstawiono zakres rzeczowy zrealizowanego zadania inwestycyjnego, będącego przyczyną ustalenia opłaty. Na tej podstawie organ pierwszej instancji stwierdził, że zrealizowanie powyższego zadania i stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej ulicy [...] spowodowało wzrost wartości nieruchomości działki ewidencyjnej nr [...], co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego [...] z dnia 22 czerwca 2022 r. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy różnica w wartości nieruchomości przed i po budowie drogi stanowi kwotę 3 930 zł. Dlatego też zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Prezydent oceniając operat szacunkowy stwierdził m.in., że dokument ten wykonany został przez osobę posiadającą uprawnienia państwowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555). Dokument zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, braków, które musiałyby być sprostowane lub uzupełnione a wnioski w niej zawarte są prawidłowe. Jest logiczny, zupełny i wiarygodny. Odnosząc się do ustalonej wysokości opłaty adiacenckiej, Prezydent powołał się na uchwałę i wskazał, że przedmiotowa opłata po zastosowaniu 40% stawki została ustalona w kwocie 1 572 zł. Skarżący w odwołaniach od powyższej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego. Art. 145 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do wybudowania drogi, kiedy to jedynie nastąpiła przebudowa drogi już istniejącej o wskazanych parametrach, a podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych tejże istniejącej już wówczas drogi, nie wymagało zmiany granic pasa drogowego, co nie wpisuje się w definicję budowy lub rozbudowy drogi zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Z kolei wskazując na naruszenie art. 145 ust. 1 u.g.n. odwołujący się argumentowali, że Prezydent przekroczył 3 letni termin do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) oraz art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1-2, ust. 3 oraz art. 148 ust. 1-3 u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść przepisów będących podstawą wydanej decyzji, wyjaśniło charakter nałożonej opłaty oraz kryteria jej ustalania, w tym odwołało się do stawek procentowych opłaty ustalonych uchwałą. Następnie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie powyższych regulacji ustawowych obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: - wybudowania infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych, - stworzenia warunków do korzystania z niej, - obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z infrastruktury technicznej, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, - wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy infrastruktury technicznej, - wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej. Zdaniem organu orzekającego w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium w sprawie miała miejsce budowa drogi, a przepisy u.g.n. nie definiują terminu "budowa drogi". Ustawowego wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w ustawie o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r" poz. 1693, ze zm.) zwanej dalej "u.d.p." oraz w ustawie - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) zwanej dalej "u.p.b.". Definicję powyższego terminu organ odwoławczy odnalazł w przepisie art. 4 pkt 17 u.d.p. jako wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Wskazał również, że w definicji pojęcia "budowa drogi" nie mieści się definicja pojęcia "przebudowa drogi", odrębnie uregulowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Z kolei odnosząc się do drugiej z ww. ustaw Kolegium wskazało na przepisy: art. 3 pkt 6, pkt 7, pkt 7a u.p.b. Organ odwoławczy na podstawie art. 4 pkt 2 u.d.p. i art. 3 pkt 3 u.p.b., art. 4 pkt 17 u.d.p. oraz art. 3 pkt 6 - 7a u.p.b. uznał, że w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przeprowadzone roboty wymagały również wycinki drzew i szeregu innych czynności. Ponadto wybudowanie drogi potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja budowlana, tj. opis techniczny do projektu budowlanego, decyzje Prezydenta nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (pierwsza zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę, druga ją zmieniająca). Przy tym Kolegium zaznaczyło, że kwalifikacji robót budowlanych związanych z przedmiotową drogą dokonał organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Prezydent, a Kolegium nie jest uprawnione do kwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia w tej kwestii, dokonanego przez ten specjalistyczny organ. Ponadto organ II instancji zauważył w aktach również, jego zdaniem, kluczowy dokument dla sprawy w postaci zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lipca 2019 r., znak: [...] zaświadczającego o zakończeniu inwestycji pn. "Budowa drogi - ulicy [...] w K.". Tym samym dzień 24 lipca 2019 r., zdaniem Kolegium, należy przyjąć za dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.), a nie protokół odbioru technicznego z dnia 14 maja 2019 r. Organ odwoławczy odnosząc się do drugiego zarzutu odwołań wskazał na istotność ustalenia daty legalnej możliwości użytkowania drogi, a nie dzień, czy miesiąc w którym faktycznie przystąpiono do użytkowania drogi. Powołał art. 148b ust. 1 u.g.n. i w ramach wymienienia przepisów odrębnych wskazał na ustawę Prawo budowlane oraz poglądy orzecznictwa sądowego, jak i piśmiennictwa wskazujące konieczność "stworzenia warunków" umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Przyjmując, że pojęcie to stanowi możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu stosownie do przepisów Prawa budowlanego, albowiem jest nie tylko kategorią techniczną, ale również prawną i obie winny być spełnione, Kolegium przyjęło, że twierdzenia odwołujących się, iż to już w kwietniu 2019 r. można było korzystać z drogi są bez znaczenia w świetle wskazanych powyżej przepisów prawa. Następnie organ I instancji wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego doręczono stronom w dniu 22 czerwca 2022 r. Powyższe, jego zdaniem oznacza, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (tj. od dnia 24 lipca 2019 r.). Bezspornym jest również obowiązywanie w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a także to, iż strony nie skorzystały z możliwości zastosowania stawki 20% z uwagi na brak przedstawienia organowi I instancji wniosku w tym przedmiocie, jak i dokumentacji o dochodach stron. Przechodząc zaś do badania czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżących Kolegium wskazało na wyliczenia operatu, w którym ustalono, że wartość rynkowa prawa własności działki nr [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła 47 490 zł, natomiast po wybudowaniu drogi wyniosła 51 420 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 3 930 zł (a 40 % z tej kwoty to 1 572 zł). Jeśli chodzi o daty istotne dla sporządzenia operatu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie stan przedmiotu wyceny przed wybudowaniem drogi, na skutek wydania zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu, przyjąć należy na dzień 23 lipca 2019 r. (czyli dzień poprzedzający wydanie ww. zaświadczenia przez PINB w Koszalinie). A wobec wydania zaświadczenia w dniu 24 lipca 2019 r. o niezgłoszeniu sprzeciwu (mimo biegu 14-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu), to dzień 24 lipca 2019 r. jest dniem istotnym dla wyceny nieruchomości po wybudowaniu drogi. Przyjęte daty przez rzeczoznawcę uznał zatem za prawidłowe i zgodne z wymogami wynikającymi z art. 145 ust. 2 w zw. z art. 148b ust. 1 u.g.n. Z kolei oceniając operat Kolegium nie dostrzegło jego wad. W szczególności wskazało, że zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie wybranej metody wyceny. Ceny transakcji zostały przyjęte z przedziału od 2017 r. do 2019 r., co rzeczoznawca wyjaśnił. W celu sporządzenia wyceny uzyskano niezbędne dane z organów administracji publicznej. Przeprowadzono wizję lokalną i inwentaryzację wycenianej nieruchomości w terenie. W operacie rzeczoznawca na stronach od 19 do 25 w sposób szczegółowy przedstawił podstawy ustalenia (szacowania) wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Badając operat pod kątem wymagań z § 56 rozporządzenia organ II instancji stwierdził, że zawiera on wszystkie niezbędne informacje. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką weryfikację dokonanych obliczeń. Rzeczoznawca przedstawił procentowe wagi cech, które zarówno przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi mieszczą się w tym samym zakresie. Kolegium stwierdziło, że operat nie zawiera błędów matematycznych, jak również metodologicznych, czy pisarskich, jest jasny, czytelny i zrozumiały. Tym samym operat ten ma wartość dowodową, co potwierdziła jego pozytywna weryfikacja dokonana na podstawie art. 80 k.p.a. i stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto wycena rzeczoznawcy wykazała w sposób obiektywny, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Odnosząc się do zarzutu formułowanego przez odwołujących się w zakresie braku podstaw do nałożenia opłaty adiacenckiej Kolegium stwierdziło, iż jest on nieuzasadniony. Wyjaśniło, że wybudowanie drogi niewątpliwie podnosi atrakcyjność nieruchomości, co wpływa przecież na jej wartość. Nadto, brzmienie art. 145 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w ramach uprawnienia, a nie obowiązku organu, jako konsekwencja uznania administracyjnego. Zatem decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej ma charakter fakultatywny i daje organowi możliwość wyboru rozstrzygnięcia, ale nie dowolnego i wymaga oceny konkretnej sytuacji faktycznej. Kolegium zaznaczyło, że w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 145 u.g.n., ustalenie i pobór opłaty adiacenckiej jest obowiązkiem organu wykonawczego gminy, sankcjonowanym odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odstąpić od niej organ może wyłącznie wtedy, gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie w całości jak i zwrot kosztów postępowania. W skardze decyzji tej zarzucili; naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanego postanowienia: art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a, w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 11 k.p.a. poprzez brak wnikliwego odniesienia się do faktu istotnego dla sprawy, dotyczącego uznania jako obiektu budowlanego istniejącej przed wykonaniem inwestycji pn. "Budowa drogi - ulicy [...] w K." ulicy z nawierzchnią asfaltową oraz częściowo z płyt drogowych; naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 1 i 3 u.p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż w wyniku inwestycji powstała nowa budowla w postaci drogi, podczas gdy już wcześniej istniała droga stanowiąca obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; art. 3 pkt 7a u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę drogi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że celem realizacji była przebudowa jej nawierzchni; naliczenie opłaty adiacenckiej na podstawie operatu szacunkowego zawierającego niejasności i nielogiczne sformułowania wymagające ponownej analizy prawidłowości wykonania operatu. Skarżący kwestionując ustalenia zaskarżonej decyzji w kwestii budowy drogi wskazali m.in, że uznanie zaświadczenia o zakończeniu inwestycji jako dokumentu, który stał się dla organu kluczowym dowodem rozstrzygającym kwestię budowy bądź przebudowy drogi, nie zostało w decyzji w sposób przekonujący uargumentowane. Skarżący uważają, że przed rozpoczęciem inwestycji ulica [...] była drogą publiczną w znaczeniu faktycznym i prawnym, jak i że zbadanie faktu czy w ramach niniejszej inwestycji zaszła okoliczność dotycząca zmiany granic pasa drogowego i np. wyjścia z robotami budowlanymi poza obszar pasa drogowego czy też nie, jest kluczowym dla sprawy ustaleniem, które doprowadziłoby do stwierdzenia, że w sprawie miała miejsce przebudowa drogi. Podobnie jak stwierdzone operatem szacunkowym istnienie sieci uzbrojenia terenu w istniejącym wcześniej obiekcie budowlanym - drodze, co oznacza że istniała ona już w tym miejscu, zawierała do tego infrastrukturę, jeszcze przed wykonaniem inwestycji. Dodatkowo w samym operacie kwestia kwalifikacji powstania drogi, według skarżących, jest niejednoznaczna, skoro rzeczoznawca naprzemiennie używa zwrotu budowa, a w innych miejscach przebudowa drogi (np. na str. 8, 22, 24, 25 oraz w protokole z oględzin). Dowodzi to, że kwestia ta nawet dla rzeczoznawcy jest niejednoznaczna, skoro powoduje u niego pomyłki w spójnym nazewnictwie okoliczności, z powodu których wykonywany jest operat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący nie złożyli, w przewidzianym terminie, żądania przeciwnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym ich usunięcie z obiegu prawnego. Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja, którą ustalono opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi gminnej. Skarżący kwestionują zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej z tego względu, iż w ich ocenie nie doszło do budowy drogi, lecz przebudowy drogi już istniejącej, wskazując na zamienne stosowanie określeń "budowa drogi" i "przebudowa drogi" w operacie szacunkowym. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że stosownie do art. 4 pkt 11 u.g.n. pod pojęciem opłaty adiacenckiej należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości Na podstawie art. 144 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się także do użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego (ust. 2). Zgodnie z art. 145 przywołanej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). Stosownie do art. 146 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). W odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji, o której mowa w rozdziale 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2, wynosi nie więcej niż 75% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (ust. 2a). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 3). Podstawowy, a zarazem obligatoryjny dowód w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi operat szacunkowy. Jest on sformalizowaną prawnie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego zarówno przez organ administracyjny jak również na późniejszym etapie przez sąd administracyjny nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby wkraczać w sferę wiadomości specjalnych dotyczących szacowania wartości nieruchomości, które posiada wyłącznie biegły. Nie oznacza to jednak braku możliwości zweryfikowania operatu szacunkowego, jako że podlega on ocenie z punktu widzenia jego wartości dowodowej. Jest on bowiem zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem w sprawie administracyjnej, który winien zostać oceniony zgodnie z wymogami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wspomniane przepisy nakładają na organ obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego, który powinien zostać poddany dogłębnej analizie i służyć ustaleniu niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Oceny, czy dana okoliczność została udowodniona organ dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego, natomiast wynik tych ustaleń powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z dyrektywami art. 107 § 3 k.p.a. Na gruncie badanej sprawy biegła dokonała szacowania nieruchomości przyjmując daty, na którą określono wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi na dzień 23 lipca 2019 r. i po wybudowaniu drogi na dzień 24 lipca 2019 r. Operat sporządzono w dniu 22 czerwca 2022 r. Biegła, po dokonaniu szacowania wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, ustaliła, że nieruchomość skarżących miała odpowiednio wartość 47 490,00 zł i 51 420,00 zł. Szacowania wartości nieruchomości biegła dokonała przy zastosowaniu metody porównywania parami. Biegła opisała nieruchomości przyjęte do porównania, a także wskazała na cechy nieruchomości, które zostały wzięte pod uwagę przy szacowaniu wraz z przypisaniem poszczególnym cechom wag. Biegła dokonała szacowania przy zastosowaniu współczynników korygujących, które również zostały przedstawione opisowo i tabelarycznie. Przeanalizowano również i wzięto pod uwagę trend czasowy. Organy obu instancji oceniły ten dokument pozytywnie, wskazując na jego spójność i kompletność. Organ odwoławczy wskazał, iż operat został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, prawidłowo podano w nim cel i zakres wyceny, podstawy formalne i prawne, daty istotne dla wyceny. Podobnie prawidłowo, zdaniem organu podano opis, przeznaczenie i określenie stanu przedmiotu wyceny. Zatem dowód ten został przez organ oceniony według kryteriów, o których wspomniano wyżej. Zdaniem Sądu ocena ta została dokonana prawidłowo z jednym zastrzeżeniem, otóż biegła jako daty istotne dla wyceny wskazała wadliwie i niezgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Punktem odniesienia jest tu zatem dzień, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Za ten dzień prawidłowo organ uznał 24 lipca 2019 r., a więc dzień w którym zostało wydane zaświadczenie, z którego wynika, że organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania drogi. Nie mają zatem racji skarżący wywodząc, że za datę, o której mowa w art. 146 ust. 3 u.g.n. należy przyjąć dzień, w którym umożliwiono im faktyczne korzystanie z drogi. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 – j.t.), dalej jako "u.p.b.", do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Na podstawie ust. 2 przywołanego przepisu organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1. W świetle przytoczonych regulacji zgodne z prawem użytkowanie drogi było możliwe począwszy od dnia 24 lipca 2019 r. Na ten dzień winna zostać ustalona wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. Błędnie zatem biegła określiła datę, dla której przyjęła wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi na dzień 23 lipca 2019 r. Takie też założenie przyjął organ i wyczerpująco je – zdaniem Sądu uzasadnił. W tym zakresie zarzuty skarżących nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący charakteru ul[...] przez wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2017 r., zmienionego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wyjaśnienia bowiem wymaga, czy istniejąca w dacie wydania pozwolenia na budowę nawierzchnia została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też ułożenie płyt betonowych miało charakter samowoli budowlanej. Ustalenie tej okoliczności pozwoli organowi na prawidłowe określenie, czy doszło do budowy nowej drogi, czy też do jej przebudowy, jak wywodzą skarżący. Jak wskazuje się w orzecznictwie sadów administracyjnych przebudowa odnosi się do istniejącego obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 776/16, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zaznaczyć należy, że o przebudowie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, a więc wykonywaniu robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, można mówić wyłącznie w odniesieniu do takiej drogi, która powstała legalnie i na wybudowanie której uzyskano uprzednio pozwolenie na budowę. Jakkolwiek należy przyznać organowi rację, że o charakterze inwestycji przesądza jej określenie w wydanym pozwoleniu na budowę, to jednak , w ocenie sądu, w związku z podnoszonymi w skardze zarzutami, a także zamiennym używaniem przez biegłą pojęć "budowa drogi: i przebudowa drogi", niezbędnym jest ustalenie powyższej okoliczności. Pozwoli to bowiem na jednoznaczne przesądzenie o prawidłowości nałożonej opłaty adiacenckiej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 przywołanej ustawy.