I SA/Po 220/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z 28 czerwca 2022 r. Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: "k.p.a."), oraz art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. , poz. 1899 – dalej; "u.g.n.") oraz § 1 uchwały Rady Gminy [...] nr XIII/[...]/2012 z dnia 08 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 5518 – dalej: "uchwała Rady Gminy [...]") orzekł o ustaleniu J. W. oraz K. W. (dalej: "skarżący", "strona") opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...] Uzasadniając decyzję, organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek współwłaścicieli gruntu J. W. i K. W. decyzją z 11 czerwca 2019 r., która stała się ostateczna w dniu 12 czerwca 2019 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...], działka nr [...] o powierzchni 2,0124 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], na działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Nieruchomość stanowiła współwłasność J. W. i K. W.. Podział nieruchomości spowodował, że jej wartość wzrosła. W tych warunkach, w ocenie organu, ziściły się przesłanki, od których ustawa o gospodarce nieruchomościami uzależnia dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Jako dowód w sprawie przyjęto operat szacunkowy sporządzony 31 marca 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., która wartość nieruchomości przed podziałem ustaliła na kwotę [...]zł i po podziale na kwotę [...]zł. Rezultatem podziału był zatem wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...]zł. W konsekwencji wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na kwotę [...]zł (15% wzrostu wartości nieruchomości). Od decyzji Wójta odwołanie złożył K. W., podnosząc, iż decyzja dotyczy dwóch różnych podmiotów, a opłata adiacencka ustalona została jako pojedyncza kwota. Ponadto nie zgodził się z przedstawioną wyceną. Jego zdaniem obowiązują inne ceny rynkowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 stycznia 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W ocenie Kolegium merytoryczna strona decyzji Wójta Gminy [...] jest prawidłowa, zaś poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami k.p.a. Jednak ze względów formalnych organ postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ podkreślił, że skoro działka nr [...] o powierzchni 2,0124 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...] stanowiła współwłasność J. W. i K. W., organ ma obowiązek ustalić udział w części własności nieruchomości każdego ze współwłaścicieli, zgodnie z zapisem w księdze wieczystej. Na tej podstawie organ wyda ponowną decyzję w której, ze względu na udział w części własności nieruchomości, ustali dla każdego współwłaściciela odrębną kwotę opłaty adiacenckiej. Ustalona opłata adiacencka powinna być proporcjonalna, co do części udziału każdego ze współwłaścicieli nieruchomości. K. W. pismem z 6 marca 2023 r wniósł sprzeciw od powyższej decyzji. Skarżący uważa decyzję Kolegium za subiektywną i niesprawiedliwą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Podkreślić przy tym należy, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji k.p.a. i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17). Podkreślić też należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres kontroli pozwolił na przyjęcie, że uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle jest taka konieczność, przepisu art. 136 § 2 k.p.a. Podstawą dla uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie ustalił udziału w części własności nieruchomości każdego ze współwłaścicieli, zgodnie z zapisem w księdze wieczystej. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji miał ustalić dla każdego współwłaściciela odrębną kwotę opłaty adiacenckiej, która powinna być proporcjonalna, co do części udziału każdego ze współwłaścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu Kolegium nie wykazało, że w sprawie pozostał do wyjaśnienia zakres, którego nie można było usunąć poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, albo przez ten organ, albo w ramach zlecenia organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się wydruk z księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej dla nieruchomości dla której z tytułu wzrostu wartości ustalono opłatę adiacencką. Wydruk ten jest załączony do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] Wynika z niego, że skarżący był właścicielem tej nieruchomości w [...] udziału, a J. W. [...] udziału. Poza tym sam skarżący w odwołaniu wskazał na wielkość udziałów. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że brak wskazania w decyzji I instancji wielkości udziałów osób zobowiązanych do zapłaty opłaty adiacenckiej stanowi istotną przeszkodę wpływającą na rozstrzygnięcie merytoryczne, bowiem z tego powodu zachodziła tylko konieczność uzupełnienia materiału o wydruk z księgi wieczystej, gdyby organ stwierdził, że ten załączony do operatu szacunkowego jest niewystarczający czy mało czytelny. Wszystkie te elementy mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie I instancji w celu zweryfikowania jednej wątpliwej kwestii. Tym bardziej, że jeżeli organ odwoławczy stwierdza potrzebę prowadzenia konkretnych czynności dowodowych może je zlecić organowi I instancji (art. 136 § 1 in fine k.p.a.) wskazując dokładnie co organ powinien zrobić, co w konsekwencji przyczyni się do sprawnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lepiej niż uchylenie decyzji. Wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy nie może zasłaniać się w głównej mierze zasadą dwuinstancyjności postępowania i w ten sposób uchylać się od merytorycznego załatwienia sprawy. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., I SA/Sz 1256/13). Zatem jeśli organ ustali istnienie braków postępowania wyjaśniającego, zawsze powinien dokonać oceny czy braki te są na tyle poważne czy wręcz rażące, że wykluczają merytoryczne orzeczenie w II instancji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że rzeczą organu odwoławczego było przeanalizowanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod kątem weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji i podjęcia ewentualnego merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uzupełnienia materiału dowodowego o wydruk z księgi wieczystej. Tymczasem Kolegium nie podjęło próby wykazania dlaczego na bazie tak zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe podjęcie się merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz - co nie mniej istotne - że okoliczności wymagające wyjaśnienia nie mogą zostać ustalone w drodze postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 k.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd wskazuje przy tym, że będąc w niniejszej sprawie ograniczony przepisem art. 64e p.p.s.a., nie jest władny do poddania kontroli stanowiska wyrażonego przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Mając to na uwadze Sąd, stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu decyzji kasatoryjnej.